Direito Ambiental
Por Pedro Campany Ferraz
Do controle genérico da Lei de Liberdade Econômica à fundamentação técnica das condicionantes ambientais
Resumo executivo: O art. 14 da Lei nº 15.190/2025 não substitui a Lei de Liberdade Econômica; antes, a complementa ao estabelecer parâmetros técnicos específicos para a validade das condicionantes ambientais. Com isso, exigências sem fundamentação técnica, sem nexo causal ou marcadas por desproporcionalidade passam a estar sujeitas a um controle mais objetivo e verificável.
I. Duas normas, um objetivo
O licenciamento ambiental brasileiro passa por uma inflexão relevante com a articulação entre duas normas complementares. O inciso XI do art. 3º da Lei de Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019) já havia vedado exigências abusivas, desproporcionais ou sem razoabilidade. O art. 14 da Lei Geral de Licenciamento Ambiental (Lei nº 15.190/2025), por sua vez, traduz essa diretriz geral em disciplina técnica específica para condicionantes ambientais.
As duas normas respondem a uma preocupação comum: evitar condicionantes sem nexo causal, sem motivação técnica individualizada ou que transfiram ao empreendedor obrigações públicas e demandas preexistentes. A diferença está no método. Enquanto a Lei de Liberdade Econômica atua como cláusula geral de proteção, a Lei nº 15.190/2025 oferece critérios objetivos para prevenir o abuso antes de sua imposição.
II. Da vedação genérica ao controle técnico
2.1. Lei de Liberdade Econômica
O inciso XI possui alcance horizontal: aplica-se a atividades econômicas em geral e a diferentes esferas regulatórias. Sua técnica é proibitiva e abstrata, ao afastar exigências manifestamente desproporcionais. Por isso, tende a funcionar como controle posterior: uma vez recebida a exigência, cabe ao empreendedor demonstrar sua inadequação, sua necessidade excessiva ou sua desproporcionalidade.
Embora relevante, essa norma depende de interpretação caso a caso. Ela protege a livre iniciativa e impõe limites à Administração, mas não define, por si só, como a autoridade ambiental deve formular condicionantes legítimas.
2.2. Art. 14 da Lei nº 15.190/2025
O art. 14 opera em plano mais específico. Em vez de apenas vedar condicionantes abusivas, estabelece requisitos de validade: fundamentação técnica, nexo causal demonstrável, proporcionalidade e observância da sequência prevenção, mitigação e, apenas subsidiariamente, compensação.
A mudança mais significativa está na inversão prática do ônus argumentativo. A Administração passa a ter o dever de justificar tecnicamente cada condicionante antes de impô-la. A ausência de fundamentação específica tende, assim, a deixar de ser vista como mera deficiência formal e passa a comprometer de modo mais direto a validade da exigência.
III. Inovações centrais do art. 14
A primeira inovação está na hierarquia obrigatória das medidas. Condicionantes devem priorizar a prevenção do impacto; quando isso não for viável, a mitigação; e somente em último caso a compensação. A Administração, portanto, não deve saltar diretamente para medidas compensatórias sem explicar por que alternativas preventivas ou mitigadoras seriam insuficientes.
A segunda inovação está na exigência de nexo causal técnico. A pergunta deixa de ser apenas se a condicionante parece razoável em abstrato e passa a ser se o empreendimento efetivamente causa ou agrava o impacto que se pretende controlar. Assim, uma obrigação de construir equipamento público, por exemplo, somente se sustenta quando houver demonstração de relação direta entre a atividade licenciada e a demanda adicional criada.
A terceira inovação consiste na vedação à transferência de responsabilidades públicas ou de demandas preexistentes. O empreendedor não deve ser convertido em financiador genérico de políticas públicas locais, salvo quando sua atividade comprovadamente gerar impacto específico capaz de justificar a medida.
IV. Aplicação conjunta das normas
A partir dessa distinção, é possível compreender como as normas operam em conjunto. O art. 14 deve ser aplicado em primeiro plano quando se tratar de condicionante ambiental, por ser regra especial e posterior. Ele examina a conformidade técnica: fundamentação, nexo causal, hierarquia de medidas e limites materiais. O inciso XI atua de modo complementar, como cláusula geral de proteção contra exigências que, ainda que tecnicamente motivadas, sejam excessivas à luz da livre iniciativa, da proporcionalidade e dos direitos fundamentais.
Essa complementaridade produz proteção em duas camadas. A primeira afasta condicionantes sem base técnica ou sem conexão com o impacto ambiental. A segunda impede que a motivação técnica seja utilizada para legitimar encargos economicamente inviáveis, desproporcionais ao porte do empreendimento ou incompatíveis com a atividade licenciada.
V. Aplicação no tempo e revisão de condicionantes
5.1. Licenças futuras
A Lei nº 15.190/2025, ao instituir novo marco regulatório para o licenciamento ambiental, aplica-se integralmente às licenças emitidas após sua entrada em vigor. Nesses casos, cada condicionante deve observar os critérios do art. 14, sob pena de maior exposição a questionamento administrativo ou judicial.
5.2. Licenças anteriores
Licenças anteriores não são automaticamente invalidadas. Condicionantes já fixadas tendem a permanecer eficazes, em respeito à segurança jurídica e ao ato administrativo perfeito. Contudo, renovações, revisões e alterações posteriores devem observar o novo padrão técnico. Também é possível discutir condicionantes antigas quando houver ilegalidade originária, como ausência manifesta de nexo causal, violação à proporcionalidade ou transferência indevida de obrigações públicas.
5.3. Processos em andamento
Nos processos de licenciamento em andamento, a aplicação da nova disciplina deve respeitar a legislação vigente ao tempo do protocolo, sem ignorar que condicionantes formuladas após a nova lei precisam refletir os critérios técnicos agora positivados. A lei nova, portanto, não reabre automaticamente o passado, mas oferece parâmetro relevante para identificar vícios já existentes.
5.4. Revisão administrativa ou judicial
O empreendedor pode buscar revisão administrativa ou judicial de condicionantes anteriores quando demonstrar que a exigência já era inválida à luz das normas vigentes à época, especialmente a Lei de Liberdade Econômica e os princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da motivação dos atos administrativos.
A estratégia mais consistente é demonstrar que a Lei nº 15.190/2025 não cria retroativamente o vício; ela apenas explicita critérios que ajudam a revelar a ilegalidade originária. Se uma condicionante antiga exigiu obra pública sem demonstrar relação com o impacto do empreendimento, o problema não surgiu em 2025: já decorria da falta de nexo causal e da desproporcionalidade.
Há, porém, limites relevantes. Condicionantes já integralmente cumpridas podem perder utilidade prática para fins anulatórios, embora ainda possam ensejar discussão indenizatória se tiverem causado dano decorrente de ato ilegal. Exigências tecnicamente adequadas segundo os padrões da época tendem a ser preservadas. Também devem ser considerados decadência, prescrição, preclusão administrativa e coisa julgada.
VI. Checklist prático para empreendedores
Empreendedores com licenças vigentes devem realizar auditoria técnico-jurídica das condicionantes. Para cada exigência, é recomendável verificar:
Há fundamentação técnica individualizada?
Existe nexo causal entre a atividade e o impacto?
A medida respeita a ordem prevenção-mitigação-compensação?
O encargo é proporcional ao porte e aos efeitos do empreendimento?
A obrigação transfere ao particular uma demanda pública preexistente?
Identificada fragilidade, a estratégia inicial mais recomendável costuma ser o diálogo administrativo, acompanhado de memória técnica assinada por profissional habilitado. O objetivo deve ser demonstrar a inadequação da condicionante e, sempre que possível, propor alternativa proporcional, tecnicamente fundamentada e ambientalmente eficaz.
A judicialização deve ser reservada a hipóteses de resistência injustificada do órgão ambiental ou de exigências manifestamente ilegais. Para mandado de segurança, observa-se o prazo de 120 dias da ciência do ato. Para ação ordinária anulatória, em regra, aplica-se o prazo quinquenal contra a Fazenda Pública. Em qualquer cenário, documentação técnica e registro formal das comunicações com o órgão são essenciais.
VII. Impactos sistêmicos
O art. 14 tende a qualificar a proteção ambiental, não a enfraquecê-la. Condicionantes genéricas e excessivas podem aparentar rigor, mas nem sempre enfrentam os impactos reais do empreendimento. Medidas tecnicamente fundamentadas, ao contrário, direcionam recursos para prevenção e mitigação efetivas.
A norma também contribui para modernizar o Estado regulador ao substituir discricionariedade ampla por decisão administrativa orientada por evidências. O desafio será institucional: órgãos ambientais precisarão de capacitação, protocolos técnicos e cultura decisória menos defensiva e mais analítica.
VIII. Conclusão
O art. 14 da Lei nº 15.190/2025 sinaliza uma mudança estrutural no licenciamento ambiental brasileiro. Ele desloca o sistema de um modelo baseado em condicionantes amplas e muitas vezes defensivas para outro fundado em motivação técnica, nexo causal, proporcionalidade e hierarquia de medidas.
Em conjunto com o inciso XI da Lei de Liberdade Econômica, forma-se um sistema de controle em camadas: a lei especial disciplina tecnicamente as condicionantes ambientais; a cláusula geral da liberdade econômica preserva a proporcionalidade e a livre iniciativa contra abusos residuais.
A síntese é direta: a proteção ambiental não depende da multiplicação de obrigações genéricas, mas da imposição de medidas tecnicamente justificadas, proporcionais e conectadas aos impactos reais do empreendimento. Se corretamente implementado, o novo regime pode ampliar, ao mesmo tempo, a segurança jurídica, a eficiência regulatória e a qualidade da tutela ambiental.
Pedro Campany Ferraz – Bacharel e Mestre em Direito pela UERJ. Professor de Direito Ambiental e Minerário da PUC-MG. Advogado em São Paulo. Autor do canal do Youtube: 5 min de Direito Ambiental.
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