Direito Ambiental
Por Rodrigo Puente
Em 21 de julho de 2026, a Juíza Federal Maria Isabel Pezzi Klein, da 9ª Vara Federal de Porto Alegre, homologou, no cumprimento de sentença da Ação Civil Pública nº 5010680-93.2013.4.04.7100/RS, o “Zoneamento Ambiental para a Atividade de Extração de Areia no Lago Guaíba – Análise Integrada – Relatório Final”, apresentado pela FEPAM em março de 2026, declarando cumprida a obrigação de fazer imposta na sentença transitada em julgado. Autorizou, por consequência, o prosseguimento das etapas administrativas de licenciamento individualizado nas áreas desimpedidas de restrições, respeitadas a legislação ambiental, a disciplina do próprio zoneamento, as condicionantes e as zonas de exclusão.
É o desfecho, em fase executiva, de um dos mais longos períodos de paralisia regulatória do direito ambiental gaúcho. A decisão merece leitura atenta menos pelo que autoriza do que pela forma como devolve cada instrumento jurídico ao seu lugar próprio.
De 2016 a 2026: uma década sob vedação judicial
Em 2016, tutela de urgência suspendeu todos os procedimentos administrativos tendentes à liberação da mineração no Lago Guaíba, na FEPAM e no então DNPM, até a conclusão do Zoneamento Ecológico-Econômico. A liminar era, no contexto probatório da época, tecnicamente irrepreensível: o que havia nos autos era estudo incipiente, sem termo de referência, apoiado em informações secundárias e alheio ao modelo do Decreto nº 4.297/2002.
A sentença de mérito consolidou dois comandos — proibir a concessão de licenças para lavra ou pesquisa até a conclusão do zoneamento e condenar a FEPAM a elaborá-lo, com custeio próprio. A 4ª Turma do TRF4, em acórdão relatado pelo Desembargador Federal Luís Alberto d’Azevedo Aurvalle, negou provimento à apelação da autarquia em abril de 2023, afastando a alegação de julgamento extra petita e reafirmando a legitimidade da intervenção judicial excepcional em defesa de direitos fundamentais.
Cabe precisão quanto à cronologia. A restrição efetiva à atividade mineral no Guaíba antecede a ACP: remonta à liminar de outubro de 2003, na Ação Popular nº 2002.71.00.028374-6, que determinou ao DNPM o cancelamento dos títulos então vigentes, seguindo-se o sobrestamento generalizado dos processos. É esse o dado que sustenta a referência oficial a “mais de 20 anos de restrições”. A ordem de 2016 converteu em vedação judicial expressa uma paralisia que era, até então, administrativa — e vigorou pelos dez anos seguintes.
O núcleo da decisão: zoneamento é macroplanejamento, licenciamento é controle
O Ministério Público Federal, amparado no Laudo Técnico nº 394/2026 – ANPMA/CNP, apontou lacunas em cinco eixos: pesca artesanal, qualidade da água, monitoramento biótico, modelo de fiscalização e dinâmica sedimentar. São apontamentos tecnicamente sérios, e a FEPAM os respondeu um a um.
O eixo da resposta, integralmente acolhido pelo juízo, é a distinção entre instrumentos autônomos e complementares da Política Nacional do Meio Ambiente: o zoneamento voltado ao macroplanejamento territorial e à definição de diretrizes gerais de uso do solo; o licenciamento como mecanismo de controle e autorização específica de cada atividade potencialmente poluidora. Exigir que o zoneamento incorpore, de forma exaustiva, dados primários ultradetalhados ou planos de controle biótico de escala micro representaria inversão da lógica procedimental da legislação ambiental.
A observação toca em vício recorrente da prática ambiental brasileira: converter o instrumento de planejamento em pré-licenciamento universal. Dois efeitos perversos decorrem disso. O zoneamento torna-se inatingível — sempre haverá campanha de coleta mais recente a exigir. E o licenciamento individualizado esvazia-se: se tudo já foi decidido no macroplanejamento, o EIA/RIMA vira formalidade. A decisão preserva ambos ao recusar a fusão entre eles.
Merece registro o argumento da FEPAM quanto à pesca artesanal: o mapeamento estático e definitivo de todas as atividades pesqueiras no bojo do macrozoneamento é inviável, dada a vastidão da área e a variação espacial e temporal da atividade. Restrições rígidas sobre rotas mutáveis gerariam falsa sensação de segurança. A proteção das comunidades tradicionais desloca-se para condicionantes específicas na licença de cada polígono de lavra, onde a análise é contemporânea e georreferenciada. É opção por controle dinâmico em lugar de controle estático.
O que efetivamente foi homologado
Convém desfazer o equívoco mais provável: não houve liberação da mineração no Lago Guaíba. Homologou-se instrumento de ordenamento territorial que, antes de autorizar, delimita e proíbe.
O zoneamento definiu aproximadamente 2.051 hectares como passíveis de atividade minerária — fração reduzida do corpo hídrico. Os critérios excludentes são severos e cumulativos: amortecimento de unidades de conservação com raio de 3 km quando não estabelecido; águas de Classe 1 pelo Plano de Bacia; 100 m dos canais de navegação; 0,4 km dos pontos de captação; 1 km das margens e 10 km de buffers para a ictiofauna; 2,1 km de áreas urbanizadas e balneários; áreas com poluentes acima do rare effect concentration ou do Nível 1 da Resolução CONAMA nº 454/2012; 3 km da margem leste e 2 km da oeste; e 1 km ao redor das Pedras de Belém Novo e Baleias da Ponta Grossa.
Para a atividade eventualmente licenciada, exigem-se ainda as distâncias da Portaria Interministerial nº 60/2015, início obrigatório em escala piloto, vedação de lavra no defeso, rastreamento satelital em tempo real com desligamento automático das bombas de sucção, avaliação do regime de ondas por modelos preditivos e monitoramento periódico do leito e da biota. O zoneamento deverá ser atualizado em cinco anos, ou antes, mediante novos estudos.
Note-se que o próprio laudo do MPF, no eixo da fiscalização, ratificou a extração progressiva por projetos-piloto com rastreamento e desligamento automático. Há convergência técnica substancial entre exequente e executada quanto ao desenho operacional; o dissenso residual estava na alocação procedimental das exigências — e é ele que a decisão resolve. As manifestações técnicas ainda pendentes do Parquet, quando aportadas, serão levadas ao conhecimento da FEPAM para consideração no licenciamento: não se descartou o trabalho pericial, deslocou-se seu ponto de incidência.
A dimensão climática e a manutenção dos corpos hídricos
O aspecto mais original da fundamentação é o enfrentamento da questão hidrológica. A magistrada consignou que, além da relevância econômica, o que mais aflige o caso é a revitalização do leito e a evitação de acúmulos que deixam o calado por volta de apenas dois metros em muitos pontos. O trauma das enchentes de 2024 é invocado expressamente, assim como a proximidade da temporada de chuvas de setembro e outubro.
O argumento inverte, de modo produtivo, a polaridade habitual do debate. Costuma-se opor a atividade minerária como fator de risco à inércia como estado de proteção. A decisão recusa a equivalência: a ausência prolongada de intervenção em corpo hídrico assoreado não é neutralidade ambiental, mas escolha com consequências.
O ponto exige rigor. A dragagem comercial não é, por si, obra de prevenção de cheias. Mas a Portaria FEPAM nº 601/2026, ao regulamentar o aproveitamento econômico do material extraído nas dragagens de manutenção de cerca de 286 km de hidrovias interiores, articula duas finalidades que operavam em compartimentos estanques: manutenção da navegabilidade e aproveitamento do sedimento removido.
Como observou a decisão, o Estado deixa de arcar isoladamente com o custo da dragagem e passa a arrecadar sobre a atividade. Soma-se um efeito virtuoso: os Planos de Dragagem pressupõem projeto de engenharia abrangente e, portanto, produção sistemática de conhecimento batimétrico e hidrossedimentológico — insumo direto para propostas de prevenção e controle de cheias.
Pontos que seguirão em debate
Dois flancos merecerão atenção. O primeiro é procedimental: o MPF havia obtido prazo de sessenta dias, com resposta técnica anunciada para meados de agosto de 2026, e a homologação sobreveio antes desse termo. A decisão responde ao ressalvar que as manifestações supervenientes irão à FEPAM, mas é previsível o agravo. O contra-argumento é robusto: a obrigação consistia em elaborar e apresentar o zoneamento, não em obter aquiescência do exequente quanto a cada escolha metodológica.
O segundo é cronológico: as Portarias nº 597/2026 e nº 601/2026 foram assinadas em 25 de junho de 2026, sob vigência da vedação. A distinção afasta a aparência de atrito — portarias são atos normativos de regulamentação, não atos de licenciamento. A própria FEPAM enfatizou que a regulamentação não autoriza automaticamente a exploração, permanecendo exigível a Licença Prévia e de Instalação individual; e a Portaria nº 597/2026 declara ter sido elaborada para atender às determinações desta ACP.
Conclusão
Há um mérito que raramente se reconhece: o de encerrar. Litígios ambientais estruturais tendem à perpetuidade, e a perpetuidade produz efeito nem sempre virtuoso — a substituição do controle técnico contínuo, sob condicionantes verificáveis, por proibição genérica que dispensa monitoramento porque nada autoriza. Vinte e três anos de restrição não produziram um Lago Guaíba mais monitorado; produziram um lago assoreado, sem dragagem de manutenção e sem série histórica sobre seu leito.
O zoneamento homologado inverte essa lógica. Ele delimita 2.051 hectares em corpo hídrico de vastidão muito superior, exclui as áreas sensíveis por critérios físicos, ecológicos e sociais expressos, exige licenciamento individualizado com EIA/RIMA, impõe início em escala piloto e submete cada draga a rastreamento com desligamento automático. É a passagem de um regime de proibição sem controle para um regime de autorização sob controle — que é, afinal, o que o Decreto nº 4.297/2002 sempre pretendeu do zoneamento ecológico-econômico.
A responsabilidade agora se desloca: para o órgão ambiental estadual, que precisará adotar o tradicional rigor técnico que a decisão pressupôs ao devolver-lhe a competência; para o MPF, cujo acompanhamento do licenciamento administrativo segue legítimo e desejável; e para os empreendedores, a quem a homologação não serve de salvo-conduto — sem título minerário válido na ANM, licenciamento específico, cercamento eletrônico, rastreamento e destinação em terminal licenciado, não há operação regular possível.
Rodrigo Birkhan Puente – Advogado, Especialista em Direito Ambiental pela Unisinos, Consultor Jurídico da Sociedade Brasileira de Arborização Urbana – SBAU (2014 – 2017)
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