Direito Ambiental
Por Rodrigo Puente
Em 12 de agosto de 2026, o Supremo Tribunal Federal começa a julgar a constitucionalidade da Lei nº 15.190/2025, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental. O tema chega ao Plenário carregado de uma tensão que lhe é anterior: durante mais de vinte anos o país discutiu se deveria ter uma norma nacional de licenciamento e, quando finalmente a aprovou, transferiu a controvérsia do Congresso para o Tribunal. Vale a pena, antes de tomar partido, separar aquilo que é efetivamente uma questão constitucional daquilo que é, no fundo, uma divergência política sobre o modelo de desenvolvimento — porque nem toda insatisfação com uma escolha legislativa se converte, por si só, em inconstitucionalidade.
O que a lei veio resolver
Até a edição da Lei nº 15.190/2025, o licenciamento ambiental brasileiro operava sobre uma base normativa frágil e envelhecida. As balizas do procedimento vinham, essencialmente, de resoluções do Conama editadas em 1986 e 1997, concebidas para uma realidade institucional que há muito deixou de existir. O resultado era um sistema sem lei geral, em que cada ente federativo improvisava seus próprios critérios e o empreendedor convivia com incerteza sobre prazos, exigências e conceitos elementares. A ausência de uma norma nacional não protegia o meio ambiente: apenas produzia insegurança jurídica e disputas intermináveis sobre o que, afinal, a Constituição exigia.
A nova lei enfrenta esse vazio ao regulamentar o inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição e ao estabelecer, pela primeira vez em lei formal, premissas comuns a todos os integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente. Ela fixa dezenas de definições até então dispersas em normas infralegais, reduzindo drasticamente a margem de incerteza interpretativa; consolida as modalidades de licença; disciplina prazos de análise; e organiza a participação pública e a transparência. Não se trata de desregulamentar, mas de dar forma legal e uniforme a um procedimento que, paradoxalmente, era um dos mais complexos da Administração Pública e um dos menos ancorados em lei. É nesse sentido preciso que se pode falar em modernização: a lei constrói um sistema nacional de licenciamento onde antes havia um mosaico de resoluções e práticas.
Alguns avanços merecem destaque porque desmentem a leitura de que a norma teria enfraquecido o controle. A lei aposta em transparência e rastreabilidade ao integrar as informações do licenciamento ao Sistema Nacional de Informações sobre Meio Ambiente e ao exigir registro e responsabilidade técnica das equipes que elaboram estudos ambientais, com identificação perante os conselhos profissionais e o Cadastro Técnico Federal — um mecanismo que aproxima o setor de um cadastro público capaz de monitorar e punir fraudes de consultorias. Permite, ainda, a formação de bases de dados que reaproveitem estudos ambientais primários, evitando a duplicação de esforços sem redução do rigor técnico. E, ao alterar a Lei do SNUC e a Lei da Mata Atlântica, suprimiu sobreposições de competência que impunham dupla aprovação federal, sem retirar das autoridades licenciadoras o dever de proteger o direito material.
As ações e a arquitetura do julgamento
Logo após a derrubada dos vetos presidenciais pelo Congresso, três Ações Diretas de Inconstitucionalidade foram ajuizadas contra a lei, todas distribuídas ao ministro Alexandre de Moraes e reunidas para julgamento conjunto. O relator converteu a apreciação do pedido cautelar em exame definitivo de mérito, pelo rito abreviado do art. 12 da Lei nº 9.868/1999, de modo que a lei permaneceu em vigor, sem suspensão liminar, desde que entrou em vigência. Ao bloco somou-se a Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 102, ajuizada pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção em defesa da norma. O Supremo julga, portanto, a mesma lei sob dois olhares opostos: o das ADIs, que pedem a invalidação de seus núcleos de flexibilização, e o da ADC, que busca declarar sua constitucionalidade e aplacar a insegurança gerada pela judicialização.
A ADI 7.913, do Partido Verde, dirige-se ao coração da lei: as hipóteses de dispensa, o licenciamento simplificado para atividades de médio impacto, a limitação das condicionantes e a repartição de competências entre os entes. A ADI 7.916, da Rede Sustentabilidade com a Associação Nacional dos Órgãos Municipais de Meio Ambiente, acrescenta o argumento federativo, sustentando que a lei ordinária teria invadido matéria reservada à lei complementar ao tocar no regime da Lei Complementar nº 140/2011, e concentra-se na Licença por Adesão e Compromisso aplicada a atividades de médio porte e médio potencial poluidor. A ADI 7.919, do PSOL com a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil, impugna também a Lei nº 15.300/2025 e volta-se à proteção de povos indígenas e comunidades quilombolas, ao tratamento de unidades de conservação e da Mata Atlântica e à participação dos órgãos intervenientes.
Vistas em conjunto, as impugnações recaem sobre pontos bem identificáveis: a delegação aos estados para definirem tipologias de licenciamento; a dispensa para obras de saneamento básico; a exigência de nexo causal entre condicionantes e o impacto efetivamente gerado pelo empreendimento; as novas modalidades de licença, entre elas a de operação corretiva; os prazos impostos às autoridades intervenientes; e a regra que afasta a responsabilização de instituições financeiras quando o empreendedor apresenta licença ambiental válida. Boa parte dessas objeções invoca, como fundamento, a ideia de retrocesso ambiental — a que voltarei adiante.
É preciso registrar, que o parecer da Procuradoria-Geral da República não acompanhou integralmente nenhum dos lados. Ao propor a procedência apenas parcial das ações, o procurador-geral separou, dispositivo por dispositivo, o que reputa legítima escolha do legislador do que considera excesso, e assentou uma premissa que reputo correta e decisiva: a Constituição não cristaliza um único desenho procedimental para o licenciamento. O que o art. 225 exige é a manutenção de um aparato administrativo apto a avaliar impactos, exigir estudos, impor condicionantes e negar a autorização quando necessário — e, dentro dessas balizas, subsiste amplo espaço de conformação legislativa.
Por que a lei é constitucional — inclusive a LAC e a dispensa via CAR
Firmada essa premissa, a análise dos dispositivos mais atacados conduz, a meu ver, à conclusão de que a lei é constitucional em sua integralidade. Começo pela delegação de tipologias aos estados. Longe de ser um vício, ela é uma exigência da realidade: um país de dimensões continentais e seis biomas distintos não comporta uma tabela única de porte e potencial poluidor definida de cima para baixo. Permitir que os estados calibrem as tipologias segundo suas condições ecológicas concretas, dentro das premissas gerais fixadas em lei nacional, é justamente o que dá sentido à cooperação federativa desenhada pela Lei Complementar nº 140/2011 — e não a sua violação.
A Licença por Adesão e Compromisso é o ponto em que a controvérsia se adensa, e é preciso enfrentá-lo sem rodeios. A objeção sustenta que estender a LAC a atividades de médio potencial poluidor equivaleria a um autolicenciamento sem crivo técnico, incompatível com a jurisprudência do próprio Supremo, que, ao julgar as ADIs sobre licenciamento simplificado, admitiu esse procedimento apenas para empreendimentos de pequeno potencial degradador. O argumento, contudo, não resiste ao exame da estrutura do art. 22. Aquele precedente foi construído sobre modelos de simplificação que dispensavam parâmetros prévios; a LAC da Lei nº 15.190/2025 é coisa distinta. Ela só pode ser adotada quando preenchidos, de forma cumulativa, requisitos objetivos: o prévio conhecimento das características gerais da região, das condições de instalação e operação, dos impactos ambientais da tipologia e das medidas de controle cabíveis, além da vedação expressa à supressão de vegetação nativa. Não há, portanto, ausência de avaliação — há avaliação deslocada para pressupostos técnicos definidos previamente pela autoridade, acompanhada de responsabilidade técnica registrada e de fiscalização posterior. Onde o precedente exigia crivo prévio para impactos incertos, a LAC responde com a exigência de que os impactos e seus controles sejam previamente conhecidos. O precedente, por isso, não a alcança: distingue-se.
Raciocínio análogo vale para a dispensa de licenciamento vinculada ao Cadastro Ambiental Rural. Sustenta-se que só o CAR homologado poderia sustentar a dispensa, e que aceitá-lo meramente declarado abriria uma brecha de descontrole. A tese, por mais sedutora que pareça, ignora dois fatos. Primeiro, o de que a lei não condicionou a dispensa à homologação: exigir o CAR validado como pressuposto é acrescentar à norma um requisito que ela deliberadamente não impôs, o que é tarefa vedada ao intérprete. Segundo, e mais relevante, o de que o CAR declarado não é um vácuo de controle. Ele é um cadastro obrigatório, georreferenciado, que já condiciona o acesso ao crédito rural e a comercialização da produção, e que sujeita o declarante à responsabilização administrativa, civil e penal pela falsidade das informações — responsabilização, aliás, agravada pela própria lei, que endureceu as penas por licenciamento e declaração irregulares. Condicionar a dispensa à homologação prévia, num país em que a validação técnica do passivo cadastral avança em ritmo necessariamente lento, não protegeria o meio ambiente: submeteria à burocracia do licenciamento a esmagadora maioria das propriedades rurais por uma demora que é do Estado, não do produtor. A opção do legislador por confiar no cadastro declarado, reforçando a responsabilização a posteriori, é escolha legítima e proporcional.
Os demais pontos seguem a mesma lógica. A dispensa para saneamento básico traduz uma ponderação legislativa defensável — a de que acelerar o tratamento de efluentes protege a saúde pública e o próprio meio ambiente mais do que os manteria travados por anos de tramitação. A exigência de nexo causal entre condicionantes e impacto corrige um desvio real, o de condicionantes desvinculadas do dano efetivamente produzido pelo empreendimento, e reconduz o instrumento à sua função técnica de gestão de impactos. Os prazos impostos aos órgãos intervenientes não os silenciam; apenas impedem que a inércia se converta em veto informal e sem fim. E a regra sobre instituições financeiras não cria imunidade: preserva o dever de diligência do financiador, sem transformá-lo em segurador universal do dano quando o empreendedor exibe licença válida. Em nenhum desses casos se identifica a supressão do aparato de proteção que a Constituição exige — identifica-se, sim, a substituição de um modelo por outro, o que é matéria de política legislativa, não de controle de constitucionalidade.
O retrocesso como argumento, e os seus limites
Resta o fundamento que perpassa quase todas as impugnações: o princípio da proibição do retrocesso ambiental. Confesso reserva quanto ao modo como ele costuma ser manejado no debate. Invocado sem ancoragem normativa direta, o retrocesso tende a operar menos como norma e mais como cláusula de bloqueio de qualquer reforma que altere o desenho anterior — como se toda mudança que reorganize procedimentos fosse, por definição, um recuo inconstitucional. Não é o caso de negar que o Estado tem um dever de proteção ambiental; esse dever existe e decorre do art. 225. O que se deve recusar é a passagem automática entre “a lei mudou o procedimento” e “a lei violou a Constituição”. A crítica que o ministro Gilmar Mendes já dirigiu ao emprego do termo — o de que, desprovido de fundamento normativo direto, ele se aproxima de uma ilação sem lastro — captura bem o risco: transformar uma legítima discordância política sobre meios em veredicto de inconstitucionalidade.
A rigor, o que a Constituição garante não é a intangibilidade de um procedimento específico, mas a preservação da capacidade estatal de avaliar impactos, impor exigências e, se preciso, indeferir. E essa capacidade, como procurei demonstrar, permanece intacta na Lei nº 15.190/2025. As preocupações legítimas dos autores das ADIs — sobretudo o descompasso entre as promessas da lei e a capacidade fiscalizatória real dos órgãos ambientais — são preocupações verdadeiras, mas dizem respeito à implementação da norma, não à sua validade. Déficit de fiscalização se combate com investimento em capacidade administrativa, não com a declaração de inconstitucionalidade de um diploma que, no plano do direito, manteve de pé todo o instrumental de controle.
O que se espera do Supremo
Há um paralelo instrutivo. Ao julgar o Código Florestal de 2012, também acusado à época de promover retrocesso, o Supremo agiu com parcimônia, preservando as escolhas centrais do legislador e reservando a intervenção aos pontos de efetiva incompatibilidade constitucional. É essa a postura que se espera novamente: um julgamento estritamente jurídico-constitucional, que não confunda a Corte com uma terceira casa legislativa nem converta em rotina a anulação de toda norma ambiental aprovada democraticamente. A judicialização reflexa de cada nova lei do setor, transformando divergência de mérito em disputa de constitucionalidade, cobra um preço alto em segurança jurídica — e é justamente segurança jurídica o que o licenciamento ambiental brasileiro mais precisa.
Por tudo isso, entendo que a Lei nº 15.190/2025 deve ser declarada constitucional em sua integralidade, inclusive nos dispositivos que instituíram a Licença por Adesão e Compromisso para atividades de médio impacto e a dispensa vinculada ao Cadastro Ambiental Rural declarado. A lei não desmontou a proteção ambiental: deu-lhe, pela primeira vez, uma moldura nacional coerente, com premissas mínimas uniformes para todos os entes da federação. Superadas as instabilidades e reconhecida a sua validade, o que assegurará, na prática, o meio ambiente ecologicamente equilibrado não será a nostalgia do modelo anterior, mas a boa aplicação do sistema que agora se inaugura.
Rodrigo Birkhan Puente – Advogado, Especialista em Direito Ambiental pela Unisinos, Consultor Jurídico da Sociedade Brasileira de Arborização Urbana – SBAU (2014 – 2017)
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