Direito Ambiental
Por Talden Farias e Márcia Stanton
A regulamentação pode definir prioridades e critérios para o Programa Federal, mas não pode retirar do seu alcance hipóteses expressamente admitidas pela lei, nem deixar de disciplinar aquilo que a própria lei mandou regulamentar
1. O marco normativo do PSA e a ressalva do regulamento
O Decreto 13.018, de 11 de junho de 2026, encerrou espera de mais de cinco anos pela regulamentação da Lei 14.119/2021, que instituiu a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais e o respectivo Programa Federal. A norma representa avanço institucional relevante, pois organiza a governança da política, disciplina os contratos, estabelece salvaguardas e monitoramento socioambientais e cria condições para subprogramas temáticos e territoriais. Vale lembrar que os instrumentos econômicos figuram entre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente desde o art. 9º, inciso XIII, da Lei 6.938/1981. Entretanto, um ponto suscita dúvida jurídica de grande importância, que é a exclusão da recuperação e da recomposição de Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal do rol de ações elegíveis ao programa federal de PSA.
O art. 9º, inciso V, do decreto considera elegíveis a recuperação e a recomposição da cobertura vegetal nativa de áreas degradadas, mas somente quando não se tratar de área de reserva legal ou de preservação permanente. A ressalva não constava dos arts. 7º, inciso V, e 8º, inciso II, da Lei 14.119/2021, que incluiu essa mesma ação entre as do programa federal sem qualquer limitação.
Procedimento similar foi adotado na regulamentação do art. 7º, inciso VII, da lei, que previa como ação elegível a manutenção de áreas cobertas por vegetação nativa passíveis de autorização de supressão. O decreto, no art. 9º, inciso VII, repetiu a previsão legal, mas condicionou a elegibilidade dessas áreas à conservação para além das áreas legalmente protegidas.
2. A incompatibilidade entre o decreto e a lei regulamentada
Há, porém, um debate importante que permeia esta análise, relacionado ao uso de instrumentos econômicos em áreas sujeitas a limitação administrativa. O parágrafo único do art. 9º da Lei 14.119/2021, na redação dada pela Lei 14.653/2023, estabelece que as Áreas de Preservação Permanente (APP), a Reserva Legal (RL) e outras áreas sob limitação administrativa serão elegíveis para pagamento por serviços ambientais com uso de recursos públicos, conforme regulamento, com preferência para aquelas situadas no entorno de nascentes, em bacias críticas para o abastecimento público ou em áreas prioritárias para a conservação da biodiversidade. Não se trata, portanto, de sustentar que o legislador silenciou e que o Executivo apenas preencheu um vazio: a sociedade, por meio do Poder Legislativo, afirmou a elegibilidade dessas áreas, autorizou o emprego de recursos públicos, escolheu a técnica de ordenação aplicável, que é a preferência, e remeteu ao regulamento apenas o modo de operacionalizar a política. O decreto não disciplinou esse dispositivo e, ao mesmo tempo, criou vedação que a lei não previu, configurando excesso e omissão simultâneos. O debate sobre a conveniência de remunerar serviços ambientais em áreas protegidas é legítimo, mas a questão anterior é saber se o Executivo poderia resolvê-lo por decreto.
A expressão conforme regulamento veicula delegação com objeto definido, pois atribui ao Executivo a tarefa de disciplinar o modo pelo qual as áreas protegidas participarão do programa, e não autorização para suprimir a hipótese. O ponto amplia as vias de correção, porque permite discutir tanto a invalidade da ressalva quanto a mora regulamentar.
3. O que o Congresso Nacional efetivamente decidiu
Este debate foi travado no Congresso Nacional durante a tramitação do projeto de lei que resultou na aprovação da Lei 14.119/2021. Na análise da Câmara dos Deputados, havia sido vedado o uso de PSA com recursos públicos em áreas sujeitas à limitação administrativa, admitindo-se o pagamento apenas por remuneração não monetária e somente em bacias críticas para o abastecimento público de água. Quando a matéria foi remetida ao Senado Federal, atuando como casa revisora, essa proibição foi retirada sob o argumento de que se estaria contrariando o previsto no Código Florestal. Merece destaque o apontamento feito no referido parecer de que deve ser permitido ao poder público, motivadamente, oferecer incentivo para o cumprimento de obrigações já previstas em lei, pois a adicionalidade estaria presente pela indução de um comportamento que não seria adotado sem a presença do incentivo.
Dois registros do parecer antecipam a controvérsia atual. O primeiro é a afirmação de que qualquer restrição ao PSA em área de preservação permanente ou em reserva legal contraria o que estabelece o Código Florestal. O segundo está no exame da Emenda 8-Plen, apresentada para eliminar a vedação, quando o relator explicitou que passava a facultar a remuneração monetária nessas áreas e que estabelecia prioridade, e não exclusividade, na aplicação dos recursos públicos. A técnica de ordenação foi, portanto, deliberada e registrada nos autos do processo legislativo. O substitutivo voltou à Câmara e foi integralmente aprovado, e a Lei 14.653/2023 retomou o dispositivo para acrescentar o entorno de nascentes entre as situações preferenciais.
4. Coerência sistêmica: Código Florestal e lei do mercado regulado de carbono
O art. 6º da Lei 14.119/2021 determina que o Programa Federal efetive pagamentos pela União em ações de manutenção, recuperação ou melhoria da cobertura vegetal nas áreas prioritárias para a conservação, de combate à fragmentação de habitats, de formação de corredores de biodiversidade e de conservação dos recursos hídricos, qualificações que aproximam o programa das faixas ripárias e das nascentes. O art. 8º admite como objeto do programa as áreas sujeitas à restauração ecossistêmica, à recuperação da cobertura vegetal ou ao plantio agroflorestal. Já o art. 10 veda o uso de recursos públicos em favor de quem esteja inadimplente perante termo de ajustamento de conduta ou de compromisso e em relação a áreas embargadas pelos órgãos do Sisnama. Essas vedações são reveladoras, pois o legislador ponderou o risco de premiar quem descumpre a legislação ambiental e escolheu enfrentá-lo por filtros precisos, e não pela exclusão de categorias territoriais inteiras. Onde quis vedar, vedou de maneira expressa, e onde quis ordenar prioridades, falou de preferência.
O Código Florestal reforça a orientação. O art. 41 autoriza programa de apoio e incentivo à conservação do meio ambiente, sem prejuízo do cumprimento da legislação ambiental, e prevê instrumentos econômicos relacionados às áreas protegidas, inclusive de natureza tributária, nas alíneas “c” e “f” do inciso II. O parágrafo 4º declara que as atividades de manutenção de Área de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito são elegíveis para quaisquer pagamentos ou incentivos por serviços ambientais, configurando adicionalidade para os mercados nacionais e internacionais de reduções de emissões certificadas de gases de efeito estufa. No mesmo diploma, o art. 58, inciso IV, autoriza apoio técnico e incentivos financeiros para a recuperação ambiental dessas duas categorias de área, e o art. 41, parágrafo 7º, determina que o pagamento seja prioritariamente destinado aos agricultores familiares, justamente o público com maior dificuldade para custear a recuperação do próprio passivo.
Também não resolve o problema dizer que o pagamento nessas áreas premiaria o mero cumprimento da lei. A expressão sem prejuízo do cumprimento da legislação ambiental, do art. 41, demonstra que dever jurídico e incentivo podem coexistir, pois a obrigação define o comportamento exigível e o incentivo pode antecipar ou viabilizar a sua execução. Essa coexistência é diretriz expressa do art. 5º, incisos IX e XII, da Lei 14.119/2021, que elege a adequação do imóvel à legislação ambiental e a regularização ambiental de populações rurais vulneráveis entre os vetores da política. A doutrina caminha na mesma direção ao situar o princípio do provedor-recebedor como face complementar do poluidor-pagador, e não como sua alternativa, reconhecendo que a tutela do ambiente combina comando e controle com instrumentos econômicos de indução.
O art. 46 da Lei 15.042/2024, que instituiu o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa, dispõe que a recomposição, a manutenção e a conservação de Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal ou de uso restrito, bem como de unidades de conservação, são aptas para a geração de créditos de carbono. O legislador não repetiu a fórmula do Código Florestal, restrita à manutenção, e incluiu expressamente a recomposição, que é justamente a ação excluída pelo regulamento. Daí uma assimetria de difícil sustentação, porque a mesma recomposição de mata ciliar em área de preservação permanente pode gerar ativo climático transacionável e não pode ser remunerada pelo Programa Federal.
Dois outros dispositivos confirmam a leitura. O art. 42, parágrafo 2º, veda a conversão em certificado de redução ou remoção verificada de emissões dos créditos oriundos de manutenção ou de manejo florestal sustentável, o que mostra que as restrições nesse campo vêm por lei e alcançam a manutenção, não a recomposição, e o art. 48, inciso V, exige expressa vedação legal para afastar áreas dos projetos de crédito de carbono. A coerência sistêmica não é exigência apenas argumentativa, pois o art. 3º do decreto importa a noção de salvaguardas do Decreto 12.705/2025, que arrola entre os seus princípios a coerência com as demais políticas públicas.
5. Condicionalidade e adicionalidade: uma distinção necessária
A preocupação com a adicionalidade é legítima e foi amplamente debatida durante a tramitação dos projetos de lei que resultaram na Lei 14.119/2021, mas convém separar dois sentidos que costumam ser confundidos. Na geração de ativos climáticos transacionáveis, como os créditos de carbono, a adicionalidade é requisito técnico, aferido por metodologia credenciada e verificada, essencial à integridade ambiental do ativo. No pagamento por serviços ambientais, que tem natureza de incentivo positivo por serviço prestado, o requisito essencial é a condicionalidade, e não a adicionalidade, embora esta seja indicativo de maior eficiência no uso dos recursos.
Uma área de preservação permanente degradada pode demandar cercamento, condução da regeneração natural, plantio e monitoramento durante anos, e a obrigação de recuperar não elimina os custos nem assegura que a recomposição ocorra no ritmo necessário à proteção de um manancial, ônus que costuma ser excessivo para agricultores familiares e povos e comunidades tradicionais. O risco de duplicidade, quando a mesma ação gera crédito de carbono e remuneração pública, é real, mas se enfrenta por cláusulas contratuais, pelo registro no Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais e pelas regras de vedação à dupla contagem, e não pela exclusão categórica de áreas inteiras.
6. Limites constitucionais do poder regulamentar e técnica legislativa
A Constituição atribui ao Presidente da República competência para expedir decretos destinados à fiel execução das leis, nos termos do art. 84, inciso IV, expressão que contém ao mesmo tempo uma autorização e um limite. O regulamento pode pormenorizar procedimentos, organizar a atuação administrativa e preencher espaços técnicos deixados pela lei, mas não pode substituir a escolha política do Legislativo, criar proibição autônoma ou reduzir o âmbito material de política estabelecida em norma superior. Vale distinguir o regulamento de execução do decreto autônomo, admitido apenas nas hipóteses do art. 84, inciso VI. O Decreto 13.018/2026 declara-se editado com fundamento no inciso IV, o que delimita, desde o preâmbulo, o seu espaço de atuação. A escolha política do Legislativo, em duas oportunidades, foi permitir de maneira expressa o uso de PSA em áreas sujeitas à restrição administrativa.
No plano da técnica legislativa, a Lei Complementar 95/1998 exige clareza, precisão e ordem lógica, e o Decreto 12.002/2024, invocado pelo art. 15 do próprio regulamento, fixa as diretrizes de elaboração dos atos normativos do Poder Executivo federal. O defeito também é de técnica, porque o art. 9º reproduziu quase literalmente o art. 7º da lei e inseriu nessa reprodução uma cláusula de exceção material. Se a finalidade era ordenar prioridades, o instrumento adequado estava nos arts. 10 e 11 do decreto, que cuidam dos subprogramas e das prioridades anuais fixadas pelo ministro do Meio Ambiente e Mudança do Clima, pois prioridade e elegibilidade ocupam lugares distintos na arquitetura de uma política pública. Há, ainda, incoerência interna, já que os incisos I, III e VI do mesmo art. 9º admitem a recuperação da vegetação nativa em áreas rurais e a melhoria da água em bacias críticas sem excluir as áreas protegidas, de sorte que a recuperação de uma faixa ripária em bacia crítica pode ser enquadrada em mais de um inciso, o que gera obscuridade na aplicação.
Um esclarecimento evita leitura equivocada. O decreto organiza o Programa Federal, de sorte que a ressalva do art. 9º, inciso V, não alcança os programas estaduais e municipais de PSA nem as iniciativas privadas, pois a competência para legislar sobre proteção ambiental é concorrente, nos termos do art. 24, incisos VI e VIII, da Constituição. Ainda assim, o efeito indutivo de uma norma federal sobre gestores locais recomenda correção sem demora.
7. Prioridade não equivale a proibição
Sustenta-se que a União, como financiadora do programa, poderia escolher onde aplicar recursos escassos. A premissa é correta, mas a conclusão não decorre dela, pois o Executivo dispõe de ampla margem para desenhar subprogramas, selecionar territórios, definir público prioritário, graduar pagamentos, exigir contrapartidas e recusar projetos sem ganho ambiental mensurável. Situação diversa ocorre quando o decreto retira de antemão toda recuperação realizada em APP e em Reserva Legal do rol de ações elegíveis, pois aí não se ordena a execução de um programa, mas se altera o conteúdo do art. 7º, inciso V, da lei e se neutraliza o parágrafo único do seu art. 9º.
A jurisprudência oferece parâmetro preciso para essa distinção. Ao examinar limitações introduzidas por decreto no Programa de Alimentação do Trabalhador, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça decidiu que ato infralegal não pode restringir, ampliar ou alterar direitos decorrentes de lei, ainda que exista cláusula geral de regulamentação, e acrescentou que a fixação de prioridade em favor de determinado público, na forma do regulamento, não autoriza o regulamento a excluir os demais destinatários. A tese foi firmada no REsp 2.088.361/CE, relatado pelo ministro Mauro Campbell Marques e julgado em 10 de outubro de 2023, e reiterada no REsp 2.086.417/RN, do Informativo 795. A transposição é imediata, pois a lei conferiu preferência a determinadas áreas protegidas e o regulamento respondeu excluindo uma categoria inteira delas.
O Supremo Tribunal Federal segue a mesma direção ao afirmar que o poder normativo administrativo deve atuar dentro das finalidades traçadas pelo legislador, como registrou na ADI 4.874, relatada pela ministra Rosa Weber e julgada em 1º de fevereiro de 2018, com a advertência de que poder normativo não se confunde com poder legislativo. Em matéria ambiental, merece registro o exame conjunto das ADPFs 747, 748 e 749, concluído em 14 de dezembro de 2021, quando o Plenário declarou a inconstitucionalidade da Resolução 500/2020 do Conama por suprimir proteção sem disciplina substitutiva. O julgamento da ADC 42 e das ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, por sua vez, preservou o capítulo do Código Florestal sobre apoio e incentivo, do qual o art. 41 é o núcleo, o que confirma que a conjugação entre dever jurídico e incentivo econômico é opção legislativa legítima.
8. Motivação da escolha regulamentar e caminhos de correção
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro também contribui para o deslinde do assunto ao dispor, no art. 20, que decisões fundadas em valores jurídicos abstratos considerem as consequências práticas e demonstrem a necessidade e a adequação da medida diante das alternativas possíveis. Ao optar pela vedação geral, o Executivo assumiu o ônus de justificar por que o regime de preferência escolhido pelo legislador seria insuficiente, ônus que não se encontra atendido. E o art. 30 determina que as autoridades atuem para aumentar a segurança jurídica, inclusive por meio de regulamentos, o que confirma que a função do decreto é reduzir incerteza. O art. 26 admite ainda a celebração de compromisso para eliminar situação contenciosa, o que abre caminho para articular o PSA com os termos de compromisso dos programas de regularização ambiental.
A incompatibilidade pode ser enfrentada administrativamente ou judicialmente. A solução mais simples seria a alteração do decreto, com a retirada da expressão que exclui as áreas protegidas e a previsão, em seu lugar, de critérios de priorização fundados em relevância ambiental, vulnerabilidade socioeconômica e relevância hídrica. Conviria, na mesma oportunidade, suprir a omissão relativa ao parágrafo único do art. 9º e acelerar a regulamentação dos arts. 16 e 17 da lei, hoje postergada pelo art. 18 do decreto, já que o registro no Cadastro Nacional condiciona o incentivo tributário nos contratos entre particulares. Enquanto isso não ocorrer, mostra-se possível a interpretação conforme a lei, lendo-se a ressalva como diretriz de priorização dirigida aos subprogramas, e não como proibição de elegibilidade.
No âmbito administrativo, o próprio Executivo pode exercer autotutela e corrigir norma regulamentar ilegal, nos termos dos arts. 53 a 55 da Lei 9.784/1999 e da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, e cabe ao Congresso Nacional, com fundamento no art. 49, inciso V, da Constituição, sustar atos normativos que exorbitem do poder regulamentar. No plano judicial, a controvérsia tende a ser examinada como questão de legalidade, mediante controle difuso, pois o conflito entre decreto e lei de fundamento configura ilegalidade indireta e não é apreciável em ação direta de inconstitucionalidade, o que remete o debate à ação civil pública, ao mandado de segurança e às demais vias ordinárias. A eventual invalidação da ressalva não produziria pagamento automático para toda área protegida, pois apenas restabeleceria o campo de possibilidades definido pelo legislador, permanecendo a seleção dependente de programa, orçamento, contrato e verificação dos serviços prestados, além dos requisitos de validade do art. 12 do decreto.
9. Considerações finais
O decreto é um passo importante para a implementação da política e do programa federal de PSA e possui muitos méritos, o que não impede o exame crítico de disposições específicas. Ao excluir a recuperação e a recomposição em APP e em Reserva Legal do rol de ações elegíveis, o art. 9º, inciso V, acrescentou limitação inexistente no art. 7º, inciso V, da Lei 14.119/2021, contrariou o parágrafo único do art. 9º da mesma lei e revelou-se incompatível com o sistema de incentivos do art. 41 do Código Florestal e com o art. 46 da Lei 15.042/2024. O Poder Executivo pode e deve estabelecer prioridades, critérios técnicos e mecanismos de controle para que os recursos produzam benefícios concretos, mas não pode transformar preferência administrativa em proibição normativa, nem substituir por decreto a escolha do legislador. Em um Estado Democrático de Direito, a qualidade da política ambiental se mede tanto pelos resultados que ela produz quanto pela observância das competências, dos procedimentos e dos limites que legitimam a atuação de cada Poder e de cada órgão público.
