Leia a sentença que anulou autuação do IBAMA por falta de motivação na decisão administrativa contrária ao parecer técnico

DireitoAmbiental.Com outubro 10, 2015 Jurisprudências, Notícias Escreva seu comentário

Conheça o inteiro teor de sentença da 4ª Vara Federal de Santa Maria que reconheceu de ofício nulidade da autuação do IBAMA por falta de motivação na decisão administrativa que aplicou multa por queimada ilegal na Região Amazônica, anulando processo de execução fiscal da respectiva multa.

Íntegra extraída da movimentação processual em www.jfrs.jus.br.

EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL Nº 5000082-74.2013.404.7102/RS

EMBARGANTE	:	AMAURI PAULO CERVO
ADVOGADO	:	LUCIO ANDRÉ MÜLLER LORENZON
	:	RICARDO LUÍS SCHULTZ Y CASTRO
EMBARGADO	:	INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA

SENTENÇA

I – RELATÓRIO

Trata-se de embargos à execução opostos por Amauri Paulo Cervo incidentes à execução fiscal ajuizada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), autuada nesta Vara Federal sob o nº 2008.71.02.000668-0, a qual tem por lastro CDA originada do Auto de Infração nº 156097, Série D.

Alega o Embargante, em síntese, nulidade da execução por vícios na formação do título executivo. Refere que não foram observados os requisitos legais no preenchimento do Auto de Infração, bem como em relação às circunstâncias atenuantes da penalidade de multa imposta, decorrentes de medidas de recuperação do meio ambiente degradado. Sustenta cerceamento de defesa por não ter sido franqueada vista dos autos para formular recurso da decisão após os pareceres pela redução da multa.

Informa ter postulado junto ao IBAMA autorização para desmatar 14,84 hectares e autorização de queima de pastagens de 35,34 hectares. Afirma ter efetuado o corte da vegetação sem autorização em face da demora na expedição de autorização. Menciona não ter praticado a infração, informando que a propriedade está localizada às margens de rodovia com grande movimento de carros e caminhões, não sendo raro que motoristas joguem tocos de cigarros acesos que causam incêndios em vegetação seca, o que talvez tenha sido a causa do fogo. Refere que sequer se encontrava no município na data do fato.

Aduz, ainda, não terem sido apontadas as coordenadas geográficas exatas no Auto de Infração, inexistindo georreferenciamento e não terem sido indicadas sequer por estimativa quantas árvores e quais as espécies atingidas. Informa ter ajustado a composição dos danos civis com o Ministério Público Federal, tendo cumprido o acordo em sua integralidade. Por fim, sustenta que no caso deveria ter sido aplicada apenas advertência, devendo ser afastada a multa. Postula atribuição de efeito suspensivo aos embargos. Junta documentos.

Intimado, o IBAMA ofereceu impugnação (evento 11) refutando as alegações de vícios e nulidades na formação do título e de cerceamento de defesa, ressaltando que é a quarta vez que o Executado oferece defesa. Refutou as demais teses apresentadas pelo Embargante e postulou improcedência dos embargos.

O Embargante apresentou réplica (evento 14), destacando que não deu causa ao incêndio. Novamente questionou a falta de georreferenciamento, informação que deveria constar no auto de infração conforme previsto no § 11 do art. 2º do Decreto nº 3.179/1999. Juntou documentos, dentre eles a Autorização de Funcionamento de Atividade Rural (AFAR) emitida pela Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Pará.

Foi expedida (evento 24) e cumprida (evento 34) carta precatória para oitiva de testemunhas.

Indeferiu-se a produção de prova pericial (evento 40)

Vieram os autos conclusos para sentença.

Relatei.

Passo a decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

– Da Certidão de Dívida Ativa

A CDA, originado do Auto de Infração nº 156097, Série D, enuncia como descrição do fato o ‘USO DE FOGO EM ÁREA DE 40HA DE FLORESTA NATIVA ABATIDA A CORTE RASO SEM AUTORIZAÇÃO DO IBAMA’.

A infração teria ocorrido na Fazenda Faxinal II, de propriedade do Embargante, localizada no município de Novo Progresso, no Estado do Pará, tendo como base o seguinte enquadramento legal: art. 41 da Lei nº 9.605/1998, art. 2º do inc. II, VII, com art. 28 do Decreto nº 3.179/1999.

A multa foi fixada no processo administrativo ambiental nº 02018.003721/00-16, que tramitou perante a Superintendência Estadual do IBAMA do Pará.

– Da alegação de vício na lavratura do auto de infração que lastreia a CDA por não constar o georreferenciamento da área queimada

Sustenta o Embargante nulidade decorrente da ‘inobservância do disposto no § 11, do art. 2º, do Decreto nº 3.179/1999, que determinava a realização de georreferenciamento na área objeto de desmatamento ou queimada florestal, cujos dados deveriam constar do Auto de Infração, permitindo ao autuado o pleno exercício do direito de defesa‘.

No entanto, tal argumento não prospera.

O Auto de Infração foi lavrado em 23/08/2000, quando ainda não havia a determinação de constar o georreferenciamento da área, exigência que foi introduzida pelo Decreto nº 6.321, de 21 de dezembro de 2007, ao dar nova redação ao § 11 do art. 2º do Decreto nº 3.179, de 21 de setembro de 1999.

Assim, como não havia expressa determinação normativa dispondo sobre a exigência do georreferenciamento na data em que foi lavrado o Auto de Infração, não há se falar de nulidade por este motivo.

– Da alegação de cerceamento de defesa no processo administrativo do IBAMA

O Embargante sustenta nulidade da execução por alegado cerceamento de defesa, cujo pedido assim fundamenta:

‘CERCEAMENTO DE DEFESA, em face da violação ao art. 5º, inciso XXXIV, alíneas ‘a’ e ‘b’, da Constituição Federal, vez que o autuado, ora embargante, não teve assegurado acesso aos autos do Processo Administrativo, em momento anterior à interposição de Recurso ao Presidente do IBAMA, impedindo que tomasse conhecimento dos Pareceres pela redução da multa, e do Parecer equivocado do Agente de Defesa Florestal, pela manutenção do valor integral da penalidade, o que implicou na perda de oportunidade (perda da chance) de explorar tal circunstância em seu recurso, com o intuito de evitar, até mesmo, o ajuizamento da Execução Fiscal, com o pagamento de multa reduzida;‘

Tal argumento trazido pelo Embargante não procede, diante do fato de que não há determinação normativa determinando ou prevendo a intimação de parecer favorável. Ressalto que, por outro lado, justificaria a respectiva alegação de cerceamento de defesa se o parecer fosse contrário, no sentido de majorar ou agravar a multa inicialmente prevista no Auto de Infração pelo agente autuante.

Assim, rejeito a alegação de cerceamento de defesa nos termos arguidos pelo Embargante.

– Do vício observado na decisão proferida pela Representação Estadual do IBAMA no Estado do Pará

Considerando que a legalidade dos atos administrativos são passíveis de revisão na esfera judicial, constato, de ofício, a existência de vício insanável na decisão proferida pela Representação Estadual do IBAMA do Estado do Pará, a qual não motivou a decisão que concluiu pelo indeferimento da defesa apresentada ao Auto de Infração, deixando de fundamentar as razões da manutenção do valor da multa aplicada pelo Agente Fiscal quando havia parecer técnico que opinava pela redução do valor da multa aplicada.

A imposição de multa na esfera administrativa constitui e cria restrições ao patrimônio privado do administrado, razão pela qual o processo administrativo deve obrigatoriamente observar as regras e garantias do devido processo legal.

Nesse contexto, consoante a doutrina de WELLINGTON PACHECO BARROS, existem dois momentos distintos que envolvem a aplicação da multa no processo administrativo ambiental:

(a) ‘multa acusação‘, que é ‘aquela fixada no auto de infração, peça de abertura do processo administrativo ambiental na qual deve ser imputado um fato e, na circunstância pragmática da penalização ambiental, a indicação da correspondente sanção, no caso, a pena de multa que deverá ser aplicada’.

(b) ‘multa punição‘, que é aquela que ‘sobrevém como momento final do processo administrativo ambiental; é uma decorrência do procedimento de fixação da multa’, a qual pode vir a ser mantida, reduzida ou majorada, desde que observado os requisitos legais estabelecidos. (BARROS, Wellington Pacheco. Direito ambiental sistematizado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, pp. 241-242)

Importante destacar que entre os referidos momentos na aplicação da multa ambiental, desenvolve-se o processo administrativo ambiental, o qual deve assegurar ao administrado que responde à infração ambiental o respeito às garantias ao devido processo legal, asseguradas pela Constituição Federal, tais como o direito ao contraditório e a ampla defesa, motivação das decisões, etc.

Ainda, cumpre observar que para apurar o valor da ‘multa punição’ durante o processo administrativo, o então vigente Decreto nº 3.179/1999 estabelecia no art. 7º que a autoridade competente deveria, de ofício ou mediante provocação, majorar, manter ou minorar o seu valor, respeitados os limites estabelecidos nos artigos infringidos, observado os critérios estabelecidos no art. 6º e, no que couber, o disposto nos arts. 14 e 15 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.

Conforme explica o referido doutrinador:

‘Aqui, os elementos do art. 6º mencionado são reanalizados agora diante da prova e, assim, a autoridade processante pode, como ocorre no processo penal, majorar, manter ou nimorar valor da acusação inicial, respeitando sempre os limites estabelecidos nos artigos infringidos, independentemente que tenha sido ela aplicada, consoante o disposto no mesmo art. 7º do decreto citado [Decreto nº 3.179/1999].

Pressuposto relevante na dosimetria da pena de multa administrativa, é que o legislador manda que sejam analisadas as circunstâncias que, no crime, poderiam atenuar ou agravar a pena, consoante se observa do art. 7º do Decreto nº 3.179/99, que manda aplicar os arts. 14 e 15 da Lei nº 9.605/98.’ (BARROS, Wellington Pacheco. Direito ambiental sistematizado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, pp. 242-243)

Por oportuno, transcrevo os referidos dispositivos do Decreto nº 3.179/1999:

Art. 6° O agente autuante, ao lavrar o auto-de-infração, indicará a multa prevista para a conduta, bem como, se for o caso, as demais sanções estabelecidas neste Decreto, observando:

I – a gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente;

II – os antecedentes do infrator, quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; e

III – a situação econômica do infrator.

Art. 7º A autoridade competente deve, de ofício ou mediante provocação, independentemente do recolhimento da multa aplicada, majorar, manter ou minorar o seu valor, respeitados os limites estabelecidos nos artigos infringidos, observando os incisos do artigo anterior.

Parágrafo único. A autoridade competente, ao analisar o processo administrativo de auto-de-infração, observará, no que couber, o disposto nos arts. 14 e 15 da Lei n° 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.

Por sua vez, assim dispõem os referidos artigos da Lei nº 9.605/1998 (Lei dos Crimes e Sanções Administrativas Ambientais):

Art. 14. São circunstâncias que atenuam a pena:

I – baixo grau de instrução ou escolaridade do agente;

II – arrependimento do infrator, manifestado pela espontânea reparação do dano, ou limitação significativa da degradação ambiental causada;

III – comunicação prévia pelo agente do perigo iminente de degradação ambiental;

IV – colaboração com os agentes encarregados da vigilância e do controle ambiental.

Art. 15. São circunstâncias que agravam a pena, quando não constituem ou qualificam o crime:

I – reincidência nos crimes de natureza ambiental;

II – ter o agente cometido a infração:

a) para obter vantagem pecuniária;

b) coagindo outrem para a execução material da infração;

c) afetando ou expondo a perigo, de maneira grave, a saúde pública ou o meio ambiente;

d) concorrendo para danos à propriedade alheia;

e) atingindo áreas de unidades de conservação ou áreas sujeitas, por ato do Poder Público, a regime especial de uso;

f) atingindo áreas urbanas ou quaisquer assentamentos humanos;

g) em período de defeso à fauna;

h) em domingos ou feriados;

i) à noite;

j) em épocas de seca ou inundações;

l) no interior do espaço territorial especialmente protegido;

m) com o emprego de métodos cruéis para abate ou captura de animais;

n) mediante fraude ou abuso de confiança;

o) mediante abuso do direito de licença, permissão ou autorização ambiental;

p) no interesse de pessoa jurídica mantida, total ou parcialmente, por verbas públicas ou beneficiada por incentivos fiscais;

q) atingindo espécies ameaçadas, listadas em relatórios oficiais das autoridades competentes;

r) facilitada por funcionário público no exercício de suas funções.

Compulsando os autos do processo administrativo do IBAMA (processo nº 02018.003721/00-16 – cujo teor se encontra, em Secretaria, no apenso à Execução Fiscal nº 2008.71.02.000668-8), observo que, após a instrução administrativa, a Subprocuradoria do IBAMA-Pará emitiu o Parecer nº 13/2001 (fls. 26 a 29), na qual são observados os dispositivos normativos do Decreto nº 3.179/1999 e Lei nº 9.605/1998 anteriormente referidos, cuja conclusão transcrevo abaixo:

‘Ante o exposto, opinamos pela manutenção do Auto de Infração nº 156097-D e Termo de Embargo nº 167817-C. entretanto, por entendermos que os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental foram demonstrados, ante os vários processos administrativos formalizados em obediência a legislação vigente, sugerimos a minoração do valor da multa arbitrada, ficando o percentual da citada minoração à critério de V.Sa.’

Adiante, o respectivo parecer foi remetido ao Escritório Regional de Santarém, na qual o Agente de Defesa Florestal Juberto Lima Pereira, em 07/02/2001, manifestou o seguinte:

‘Senhora representante:

Concordamos com o parecer da Subprocuradoria do IBAMA/PA, minorando o valor da multa, benefício previsto no art. 14-II, da Lei 9.605/98 e art. 6º do Decreto 3.179/99, que dispõe sobre a Autoridade com competência para a minoração, onde entendemos que a competência é exclusiva da Representante Estadual do Órgão. A previsão legal para minorar o valor da multa e que não leva a subjetividade está prevista no art. 60, § 3º do Decreto 3.179/99, com redução de 90% do valor da multa, hipótese usada onde ocorre a reparação do dano Ambiental’.

Por sua vez, a decisão final da Representante do IBAMA/PA, Sra Selma Bara Melgaço, que fixou o valor da ‘multa punição‘, proferida em 10/05/2001, foi a seguinte (conforme consta no verso da fl. 30 do processo administrativo):

‘À DIAF,

Pela manutenção do AI e do TAD, digo, Termo, no mesmo valor definido pelo Agente Autuante. P/ as providências.’

Além de ter sido redigida ‘a mão’, a respectiva decisão ao não acolher os fundamentos jurídicos do parecer técnico da Subprocuradoria do IBAMA/PA e da manifestação do Agente de Defesa Florestal, afrontou o devido processo legal, pois não fundamentou as razões pela qual decidiu pela manutenção do valor definido no Auto de Infração e Termo (‘multa acusação‘) fixado pelo Agente Autuante.

Destaco que tal decisão administrativa final proferida pela Representante do IBAMA/PA, que constitui e cria restrições ao patrimônio privado do administrado ao fixar o valor da ‘multa punição‘, sem qualquer motivação legal para justificar o quantum fixado em desacordo com o parecer e manifestação técnica oficial é nula de pleno direito.

Assim, além dos dispositivos e garantias processuais previstas na Constituição Federal, a decisão administrativa final proferida pela Representante do IBAMA/PA contrariou frontalmente a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que, ao dispor sobre a motivação das decisões proferidas no âmbito dos processos administrativos federais, expressamente prevê:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

VI – decorram de reexame de ofício;

VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

§ 2º Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.

§ 3º A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.

(Grifei)

Cumpre mencionar que o Decreto nº 3.179, de 21 de setembro de 1999 foi revogado pelo Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008 (o qual dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências). No entanto, o atual decreto regulamentador da Lei dos Crimes e Sanções Administrativas Ambientais trouxe disposição expressa a ser observada no âmbito do processo administrativo ambiental, reafirmando o dever de observância do devido processo legal pelos Órgãos Ambientais, ressaltando a necessidade de fundamentação da decisão que fixa a ‘multa punição‘ a ser imposta ao administrado, conforme transcrevo:

Art. 123. A decisão da autoridade julgadora não se vincula às sanções aplicadas pelo agente autuante, ou ao valor da multa, podendo, em decisão motivada, de ofício ou a requerimento do interessado, minorar, manter ou majorar o seu valor, respeitados os limites estabelecidos na legislação ambiental vigente. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

Parágrafo único. Nos casos de agravamento da penalidade, o autuado deverá ser cientificado antes da respectiva decisão, por meio de aviso de recebimento, para que se manifeste no prazo das alegações finais.

(…)

Art. 125. A decisão deverá ser motivada, com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos em que se baseia.

Parágrafo único. A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações ou decisões, que, neste caso, serão parte integrante do ato decisório. (Grifei)

Assim, restando caracterizada a nulidade da decisão proferida pela Representação Estadual do IBAMA do Estado do Pará, nos autos do processo administrativo ambiental nº 02018.003721/00-16 e demais atos processuais subsequentes, a respectiva CDA também se encontra eivada de vício insanável, razão pela qual deve ser julgado procedente os presentes embargos para o fim de extinguir a execução fiscal nº 2008.71.02.000668-0.

Por consequência, resta prejudicada a análise dos demais pedidos formulados na inicial.

III – DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE os presentes embargos para, reconhecendo a nulidade da decisão proferida pela Representação Estadual do IBAMA do Pará nos autos do processo administrativo ambiental nº 02018.003721/00-16 e demais atos processuais subsequentes, declarar nula a respectiva CDA referente ao Auto de Infração nº 156097, Série D, e extinguir a execução fiscal nº 2008.71.02.000668-0, nos termos da fundamentação.

Incidente sem custas (art. 7º, da Lei nº 9.289/1996).

Considerando que não foram diretamente acolhidas as teses formuladas pelo Embargante para a procedência da ação, porém ressaltando a importância do trabalho do seu procurador, fixo, a título de honorários de sucumbência a serem arcados pelo IBAMA, a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fulcro no artigo 20, § 4º, do Código de Processo Civil, atualizado desde o ajuizamento pelo IPCA-e.

Em atenção à petição do evento nº 52 e certidão do evento 53, encaminhe a Secretaria e-mail para a Vara Única de Novo Progresso informando que já houve a realização da oitiva das testemunhas por aquele Juízo nos autos da Carta Precatória Cível processo nº 00053924620138140115-PA (50000827420134047102), conforme evento 34.

Dou esta sentença por publicada pela inserção do seu arquivo de texto no sistema de processo eletrônico ‘e-proc’.

Intimem-se.

Sentença sujeita ao reexame necessário.

Santa Maria, 09 de setembro de 2014.

João Batista Brito Osório

Juiz Federal

Documento eletrônico assinado por João Batista Brito Osório, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.jfrs.jus.br/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 11640287v5 e, se solicitado, do código CRC 98DBB55.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a):	João Batista Brito Osório
Data e Hora:	09/09/2014 19:08