Direito Ambiental
por Rebeca Youssef e Fernando Leitão.
Novo Decreto Federal aumenta sanções ambientais por fogo. Destacam-se, dentre as mudanças, a majoração dos valores de multas ambientais e novas possibilidades de embargo de áreas. Confira a seguir análise completa do Decreto Federal nº. 12.189, publicado em 20 de setembro de 2024.
O Decreto Federal nº. 12.189/2024: contexto político e administrativo
A ambiência da edição do novo decreto é de cobranças quanto às ações do governo federal em relação ao combate ao fogo. A incidência de focos de calor no ano de 2024 apresenta aumento de 101% em relação ao período anterior, seguindo dados publicados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE).
A severidade da estiagem é expressiva, sendo esta a causa direta do endividamento no campo, dadas as perdas de safras nos ultimos anos. Entidades representativas denominam o ano agrícola 2023/2024 como “uma safra para esquecer”.
Apesar de tais reflexos, cujos prejuízos são experimentados mais pelos produtores rurais brasileiros do que qualquer outro setor, a postura adotada pelo governo federal destoa da realidade. A destinação de recursos para o combate ao fogo, inicialmente, foi inferior aos anos anteriores, tornando plausíveis as críticas tecidas.
A Medida Provisória nº 1.258/2024 destinou a abertura do crédito extraordinário de R$ 114,4 milhões em favor do Ministério do Meio Ambiente, visando a contratação de brigadistas, aquisição de equipamentos e contratação de serviços especializados para subsidiar o trabalho desempenhado pelos órgãos federais IBAMA e ICMBio.
Uma comparação simplista, porém pertinente, é o fato de que as organizações não governamentais foram beneficiadas com mais de R$ 315,5 milhões, apenas neste ano, pelo Ministério do Meio Ambiente.
A comunicação adotada pelo governo federal é no sentido de que as condições climáticas adversas são a grande causa do fogo experimentado em todo o Brasil, somado ao que denominam de ações criminosas.
A imputação de criminalidade recai quase que exclusivamente sobre os produtores rurais brasileiros, na presunção de que a ocorrência de fogo em áreas rurais reflete o cometimento de crimes e infrações ambientais com intenção de abertura de áreas para uso agropecuário.
As confusões conceituais entre queimadas (irregulares e ilegais) e incêndios foram objeto de análise em artigo próprio, em que abordamos a cultura administrativa dos órgãos ambientais quanto à presunção de culpa em relação à classe produtiva.
A edição do Decreto Federal nº. 12.189/2024 desfruta da mesma narrativa: uma medida política que pretende aumentar as sanções administrativas em matéria ambiental, trazendo alterações (e até inovações) de competência exclusiva do Congresso Nacional.
O Decreto Federal nº. 12.189/2024: comentários artigo por artigo
A edição do Decreto Federal nº. 1.289/2024 trouxe, como alteração mais conhecida e comentada, a majoração dos valores de multas aplicadas em face de infrações adminstrativas relacionadas ao uso de fogo.
Ainda que esta alteração mereça críticas frente a disparidade causada em relação às demais sanções para os tipos diversos, as inseguranças geradas pelo novo decreto afronta o direito de propriedade sob vários aspectos.
Destacam-se especialmente o inovador (e abusivo) caráter político das sanções estipuladas, seu reflexo econômico e a possibilidade de determinação de embargo com efeitos sobre todo o imóvel rural, a despeito do perímetro objeto da suposta infração.
Confira a seguir nossos comentários sobre cada um dos artigos do novo decreto:
“Art. 3º O órgão ou a entidade ambiental, no exercício do seu poder de polícia ambiental, aplicará as seguintes sanções e medidas administrativas cautelares:
O Decreto evidencia o caráter de “poder de polícia” da autuação ambiental e pavimenta o caminho para a tese da imprescritibilidade da sanção de embargo de área rural como de natureza cautelar e não punitiva.
Assim, reforça-se a tese adotada internamente pelo IBAMA de que a prescrição da infração, a duração do processo (mesmo que por décadas) e qualquer outra razão jurídica não permitem o cancelamento do embargo, que passa a ser uma sanção cautelar eterna independentemente da punição.
O embargo deixa de ser um termo acessório para ser um fim em si mesmo, se correlacionando com a inviabilização de toda a propriedade conforme redação do novel 16-A em consonância com a Instrução Normativa nº. 08/2024 do IBAMA que exige a “plena regularização” da propriedade.
“Art. 16.
§ 2º Não se aplicará a medida administrativa cautelar de embargo de obra, de atividade, ou de área, nos casos em que a infração de que trata o caput se der fora da área de preservação permanente ou reserva legal, salvo quando se tratar de desmatamento ou queima não autorizadade vegetação nativa.” (NR)
A nova redação torna possível o embargo de área objeto de queima não autorizada, mesmo se tratando de área passível de uso. Na prática, a alteração viabiliza o embargo de área em qualquer situação, mesmo que a sua aplicação contrarie a finalidade primeira da sanção de “proporcionar regeneração”.
Originalmente, a sanção de embargo tem a previsão de garantir o isolamento de áreas que, a priori, são destinadas a preservação de vegetação nativa – raciocínio este que chega a ser mais lógico do que jurídico. Com a alteração, as áreas passiveis de uso, mesmo que sob manejos irregulares, tornam-se facilmente embargadas, de modo que a sanção não corresponda mais a uma medida excepcional.
Na prática, torna-se possível o embargo integral de toda a propriedade enquanto não houver “plena” regularização ambiental.
“Art. 16-A. O órgão competente poderá embargar área que corresponda a conjunto de polígonos relativos ao mesmo tipo de infração ambiental, com o objetivo de:
I – cessar a infração e a degradação ambiental;
II – impedir que qualquer pessoa aufira lucro ou obtenha vantagem econômica com o cometimento de infração ambiental;
III – prevenir a ocorrência de novas infrações;
IV – resguardar a recuperação ambiental;
V – promover a reparação dos danos ambientais; e
VI – garantir o resultado prático de processos de responsabilização administrativa.
§ 1ºA aplicação do embargo de área que corresponda a conjunto de polígonos poderá ser formalizada em um único termo próprio.
§ 2º A critério do órgão competente, os polígonos relativos ao mesmo tipo de infração ambiental poderão ser agrupados por bioma, unidade federativa, gleba, unidade de conservação, terra indígena, imóvel, região ou delimitação geográfica sob fiscalização.” (NR)
De longe, este é o dispositivo mais pernicioso e nocivo do novo decreto, pois altera substancialmente a finalidade do embargo e sua limitação, que antes era destinada a evitar a continuidade do dano e facilitar a regeneração natural no perímetro, não atingindo outras atividades (artigos 108 e 15-B do mesmo decreto e a própria Lei nº. 12.651/2012, no art. 51).
Com a nova redação, permite-se uma decisão limitadora de “embargar área que corresponda a conjunto de polígonos relativos ao mesmo tipo de infração ambiental”.
Como a lei não deixa claro o que é “área que corresponda a conjunto de polígonos relativos ao mesmo tipo de infração ambiental”, os incisos propositalmente dúbios vão ao encontro da militância radical que encontra ecos nos Tribunais, afirmando que o desembargo serve como meio de pressão para a regularização da propriedade (redação conferida no inciso II), contrariando expressamente o Código Florestal.
Os incisos V e VI buscam reforçar o poder do IBAMA de realizar uma espécie de “ACP administrativa” conforme as Instruções Normativas IBAMA nº. 14/2024 e nº. 20/2024.
Na prática, a redação torna possível que o órgão fiscalizador expanda a atribuição de cometimento de infração ambiental para toda a propriedade independentemente da ocorrência de ilegalidade.
As justificativas dos incisos III, V e VI são absolutamente subjetivas e padecem de qualquer critério objetivo de fixação, aumentando o poder de arbitrariedade para manter a área rural embargada.
Em suma, confere-se ao IBAMA, na qualidade de órgão fiscalizador, a escolha de desembargar uma área rural apenas quando e se quiser, mesmo que não tenha qualquer permissão legal para fazê-lo, lançando mão do dispositivo claramente inconstitucional e ferindo até mesmo as licenças emitidas pelos órgãos competentes. 1
Quanto aos efeitos econômicos do embargo de áreas, vê-se que a nova redação, ao parágrafo primeiro do inciso VI confere verniz de legalidade ao uso político da sanção, com o estrangulamento de todo o imóvel produtivo mesmo que a restrição de uso recaia apenas sobre área específica.
O acesso ao Crédito Rural e aos mercados formais de venda agropecuária se tornam oficialmente inacessíveis aos imóveis rurais que apresentem perímetro embargado, embora seus efeitos devessem, originalmente, se restringir apenas à fração autuada.
O uso político do embargo de áreas, em matéria ambiental, é ferramenta governamental amplamente divulgada pelos seus representantes:
“Art. 20.
§ 1º A autoridade competente, quando do julgamento de que trata o art. 124, deverá se pronunciar sobre a aplicação das sanções previstas neste artigo.
§ 2º Caso a autoridade competente decida pela aplicação de sanção restritiva de direito, a autoridade julgadora fixará o período de vigência da medida, observados os seguintes prazos:
I – até cinco anos para a sanção prevista no inciso V do caput; e
II – até dez anos para as demais sanções previstas no caput.
§ 3º A autoridade julgadora poderá revisar o período de aplicação da sanção restritiva de direito aplicada a pedido do infrator nos casos de regularização da conduta, observado o devido processo administrativo.” (NR)
O novo decreto aumentou de 03 para 05 anos a proibição de contratação com o Poder Público e de 01 para 10 anos a possibilidade de suspensão de registro, licença ou autorização, cancelamento de registro, licença ou autorização, perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais, perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito.
Evidentemente, tais vedações não podem ser feitas via Decreto, mas sempre foram toleradas pelo curto prazo e por serem incomuns. Agora, com a majoração para 10 anos, torna-se evidente o anseio de dar força de lei em sentido estrito ao Decreto, dada a obrigatoriedade de que a autoridade julgadora decida sob estes parâmetros.
Art. 58.
Multa de R$ 3.000,00 (três mil reais) por hectare ou fração.” (NR)
Esta é, por certo, a alteração mais comentada da nova redação. O Decreto Federal nº. 12.189/2024 majorou a sanção de um mil reais para três mil reais, mantendo-se restrita às plantações e áreas pastoris, porém, no dispositivo seguinte, excluiu expressamente a silvicultura.
Art. 58-A. Provocar incêndio em floresta ou qualquer forma de vegetação nativa:
Multa de R$10.000,00 (dez mil reais) por hectare ou fração.” (NR)
Antes as infrações por fogo que não ocorressem em áreas agropastoris recaíam na imputação de destruição de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente (art. 43), área objeto de especial preservação não passível de uso (art. 48), em área objeto de especial preservação (art. 50)2, em área de Reserva Legal (art. 51), jardins públicos (art. 56), bens e arquivos públicos (art. 72).
No sentido estrito, a queima fora da área de Reserva Legal corresponderia a queima em área agropastoril.
Os resultados destes tipos era que a sanção deveria ser majorada pela metade quando cometida com fogo, sendo que as multas de R$ 5.000,00 se tornariam R$ 7.500,00, por exemplo.
Além da menção “por hectare”, a “por fração” é absolutamente incompreensível se não se pensar na queima individual de árvores, plantas de ornamentação ou arquivos e bens públicos protegidos.
Art. 58-B. Provocar incêndio em floresta cultivada:
Multa de R$5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou fração. (NR)
A nova redação afastou a possibilidade de aplicação do artigo 58.
Art. 58-C. Deixar de implementar, o responsável pelo imóvel rural, as ações de prevenção e de combate aos incêndios florestais em sua propriedade de acordo com as normas estabelecidas pelo Comitê Nacional de Manejo Integrado do Fogo e pelos órgãos competentes do Sisnama:
Multa de R$5.000,00 (cinco mil reais) a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais). (NR)
Este dispositivo exige comprovação retroativa e preventiva da existência de aceiros e programa de prevenção de incêndio em áreas rurais, mesmo não havendo um sistema no qual os proprietários possam comprovar a implementação dessas informações.
Na teoria, pelo que se propõem o artigo, o proprietário deve periodicamente montar um dossiê de que atende os requisitos, os quais não são igualmente claros, vez que as normas do Comitê Nacional de Manejo Integrado do Fogo não atendem às realidades específicas dos biomas nacionais.
O mais grave é que esta redação caracteriza uma trapaça ao previsto no artigo 38 do Código Florestal (que tem origem no Congresso Nacional) por tornar subjetivo e a encargo do fiscal e do julgador administrativo, o valor abusivo da multa e, principalmente, a possibilidade de que a simples acusação poderá servir como comprovação de nexo causal entre a ocorrência de fogo (e danos causados) com o autuado.
Ao instituir que na apuração da responsabilidade pelo uso irregular do fogo o fiscalizador deve comprovar o nexo de causalidade entre a ação e o dano efetivamente causado, e que o estabelecimento do nexo causal é necessário para fins de atribuição de responsabilidades, tem-se que a simples acusação constituirá prova de culpa perante o IBAMA (que revogou a Orientação Jurídica Normativa acerca da responsabilização subjetiva das infrações administrativas).
O risco aos produtores e proprietários rurais é de que estes poderão sofrer autuações por uso de fogo e, posteriormente, ter esta autuação utilizada como “prova” da imputação da outra acusação que é a de ter sido negligente – “comprovando” a culpa.
Evidentemente este dispositivo, sob o império da Constituição Federal e do Código Penal, deverá ser absorvido por outro tipo ou absorver. É logicamente impraticável que alguém seja autuado por causar fogo em floresta e, concomitantemente, pelo presente artigo.
Ora, se uma infração é o “iter” do tipo fim, não pode configurar esse “ato preparatório” ou essa “omissão prévia” uma infração distinta. Na prática, porém, sabemos que será aplicado em bis in idem.
Art. 60. As sanções administrativas previstas nesta Subseção serão aplicadas em dobro quando:
I – a infração for consumada mediante uso de fogo ou provocação de incêndio, ressalvados os casos previstos nos art. 46, art. 58, art. 58-A e art. 58-B; e
II – A infração afetar terra indígena. (NR)
A nova redação excluiu os novos tipos cujas elementares se dão com o uso de fogo.
Art. 79.
Multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).” (NR)
Parágrafo único. Incorre nas multas previstas no caput aquele que descumprir suspensão ou sanção restritiva de direitos. (NR)
A redação traz expressamente que as sanções do art. 20, majoradas para 05 e 10 anos, se incluem no rol de “descumprimento” de embargo.
Art. 83-A. Comprar, vender, intermediar, utilizar, produzir, armazenar, transportar, importar, exportar, financiar e fomentar produto, substância ou espécie animal ou vegetal sem autorização, licença ou permissão ambiental válida ou em desacordo com aquela concedida:
Multa de R$ 100,00 (cem reais) a R$ 1.000,00 (mil reais) por quilograma, hectare ou unidade de medida compatível com a mensuração do objeto da infração. (NR)
A redação permite uma verdadeira pesca de arrastão, tratando-se de dispositivo sem limitação de objetos, o que permite ao fiscal a arbitrariedade de multar o que bem entender caso não apresente a licença que ele considerar ser devido.
É um tipo “guarda-chuvas” de outras sanções como comércio de madeira e de peixes, por exemplo, não tendo o menor sentido prático que não conferir mais poder aos agentes arbitrários.
Art. 83-B. Deixar de reparar, compensar ou indenizar dano ambiental, na forma e no prazo exigidos pela autoridade competente, ou implementar prestação em desacordo com a definida:
Multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais).
Parágrafo único. A pretensão relativa à reparação, à compensação ou à indenização de dano ambiental é imprescritível. (NR)
Este dispositivo perigosíssimo se correlaciona com a também recente Instrução Normativa IBAMA nº. 20/2024, vez que esta “estabelece procedimentos para a cobrança da reparação por danos ambientais pela via administrativa em decorrência de fatos apurados na aplicação de sanções administrativas pelo IBAMA”.
Ou seja, se o IBAMA determinar a notificação para pagamento da “ACP administrativa” e isto não for atendido dentro do prazo concedido, há o risco de ser multado pelo valor máximo do decreto: R$ 50 milhões.
Assim como nas alterações do artigo 58-C, as recentes alterações normativas ambientais estão criando um sistema hermético em que a simples acusação é a prova de culpa, de modo que não ceder à acusação caracteriza automaticamente uma nova infração.
Se o IBAMA disser que houve a prática de incêndio, e que a prova disto é a negligência do autuado (cujo dever de criar prova retroativa e negativa do fato é quase impossível), e for apontado um valor astronômico de multa que gerou “cobrança da reparação por danos ambientais pela via administrativa” no prazo estabelecido, incorre-se nessa infração.
Trata-se de um raciocínio de punição prévia ao fato e, posteriormente, nova punição por negar-se a aceitar a acusação.
Art. 96.
§ 4º A intimação pessoal ou por via postal com aviso de recebimento será substituída por intimação eletrônica ou ocorrerá por registro de acesso do autuado ou do seu procurador à íntegra do processo administrativo eletrônico correspondente. (NR)
O decreto traz uma banalização das notificações com característica de “citação”, o que, naturalmente, facilitará o trabalho dos servidores e aumentará o índice de revelia premeditada.
Enfrentando as abusividades: o papel das entidades representativas e do Congresso Nacional
As alterações trazidas pelo Decreto Federal nº. 12.189/2024 reforçaram o caráter de evidente inconstitucionalidade do decreto em sua forma e conteúdo, uma vez que se tornou uma espécie de Decreto-Lei, criando limitações e se imiscuindo em questões de competência exclusiva do Congresso Nacional.
Além disso, os reforços arbitrários e draconianos das punições, sem poder para tanto, evidencia que sua natureza maculada está sendo usada como justificativa para contornar o Congresso Nacional e estabelecer uma agenda ideológica em matéria ambiental.
O enfrentamento de tais abusos pode encontrar guarida na organização das entidades representativas do setor produtivo, as quais já manifestaram publicamente justa preocupação com o novo decreto, e a articulação com seus representantes eleitos.
Toma-se como exemplo o Projeto de Decreto Legislativo n°. 324, de 2024, de autoria do Senador Marcos Rogério (PL/RO), cujo teor objetiva sustar a Instrução Normativa nº. 8, de 25 de março de 2024, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, que consolida critérios de análise e disciplina sobre o procedimento de pedidos de cessação de efeitos de medidas de embargo de obra ou atividade aplicadas em áreas rurais.
A fundamentação jurídica do referido projeto tomou, como fonte de estudo, artigo de nossa autoria.
As ilegalidades da IN IBAMA nº. 08/2024 são afeitas à comprovação de regularidade plena do imóvel rural para fins de desembargo de área, de modo que tal exigência caracteriza a extensão dos efeitos do embargo sobre áreas que não foram objeto de autuação. Em certa medida, as questões versadas na referida instrução normativa são também comuns às preocupações que externamos em relação ao novo decreto federal, objeto do presente artigo.
Nesse sentido, tem-se como certa a urgência de salvaguardar o pacto federativo, de modo que as alterações legislativas em matéria ambiental encontrem a devida oposição à agenda político ideológica ratificada pelo governo federal.
Entrevista concedida ao programa Planeta Campo
No intuito de tornar os riscos do novo decreto amplamente conhecidos por toda a sociedade, em especial pelos produtores rurais brasileiros, confira abaixo a entrevista concedida por Fernando Leitão, advogado especialista em Direito Ambiental e coautor do presente artigo:
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Notas:
- Tal violação de competência, que é pratica adotada reiteradamente pelo IBAMA em requerimentos de desembargo de áreas licenciadas em Mato Grosso também foi objeto de analise em artigo próprio.
- Ainda sem regulamentação, mas aplicado para todos os biomas nacionais, o que demonstra que tais localidades não são de “especial preservação” se todos o são; mas apenas uma forma de majorar a sanção quando o cometimento da infração se der fora da Reserva Legal.
