Direito Ambiental
Aloísio Pereira Neto e Leandro Eustaquio de Matos Monteiro.
Take me to the magic of the moment
On a glory night
Where the children of tomorrow dream away
In the wind of change[i]
Os ventos que provocam mudanças na matriz energética do Brasil
Dizem que Klaus Meine, vocalista da banda alemã Scorpions[ii], teria se inspirado nos “ventos de mudança” que atingiram a Europa, com o término da Guerra Fria , o fim da União Soviética e a queda do Muro de Berlim. Esses ventos ainda trazem mudanças na matriz energética brasileira.
Com a popularização das placas fotovoltaicas, a energia solar ultrapassou a eólica no final de 2022[iii], ficando em 2º lugar com capacidade instalada com 23,9 gigawatts (GW) de potência, atrás apenas das hidrelétricas, principal fonte da matriz elétrica brasileira.
Ocorre que os tais ventos ainda vão soprar e aumentar a construção de usinas eólicas nos próximos anos no Brasil, país que já conta com mais de 800 usinas em operação em terra (onshore) e outrantas em construção. Além delas, há vários pedidos para instalação e operação das eólicas offshore, termo utilizado para a energia elétrica gerada pela força cinética dos ventos em parques eólicos situados no mar.
Há algumas vantagens da energia eólica offshore em relação à onshore, como a melhor qualidade dos ventos do mar, que não têm tantas interferências do relevo e edificações, disponibilidade de muitas áreas no mar territorial, na plataforma continental e na zona econômica exclusiva, áreas que são públicas enquanto bens da União[iv], e, por consequência, maior capacidade de instalação e a distância da população, que não será tão incomodada com os ruídos produzidos na geração. Esse modelo também ganha folego em função da necessidade de se combater as mudanças climáticas, com a premente descarbonização.
Vale lembrar que o primeiro parque de geração de energia eólica offshore do mundo entrou em operação em 1991 na Dinamarca, o conhecido “Vindeby offshore Wind Farm[v]”, projeto piloto para se atestar a viabilidade de se gerar energia eólica no mar.
Com o passar dos anos, com redução de custos e o aumento no interesse pelo desenvolvimento de energias renováveis, a geração de energia eólica offshore vêm crescendo exponencialmente. Até no fim de 2018 havia 17 países com parques eólicos offshore, sendo 5 na Ásia, 1 na América do Norte e 11 na Europa, líder mundial em capacidade eólica offshore, com aproximadamente 79% do total mundial.
As Usinas eólicas offshore são estratégicas na Europa porque os países acabam tendo poucas áreas em terra disponíveis e costas pequenas. Dentro do continente europeu, o Reino Unido e a Alemanha respondem por três quartos da geração, enquanto Dinamarca, Bélgica e Holanda dividem o restante[vi].
O maior parque mundial de geração offshore fica na Dinamarca, país pioneiro do setor. Contando com 165 turbinas eólicas, a Usina de Hornsea 2[vii] tem potência total de 1,32 GW, com a estimativa de fornecer energia capaz de abastecer 2,3 milhões de residências. O sucesso da geração da energia eólica offshore no país nórdico, se deveu, entre outros fatores, à pré-existência de uma indústria eólica onshore.
O Brasil já existe uma indústria eólica onshore consolidada, sendo que os especialistas desse setor, com alta qualificação e treinamento, mais as instalações para a fabricação de componentes e turbinas eólicas onshore, são capitais humano e físico que devem ser utilizados para a facilitação do desenvolvimento tecnológico doméstico de ativos do setor eólico offshore.
Segundo Silva[viii], que fez no seu Mestrado uma avaliação do potencial eólico offshore no Brasil, há uma capacidade a ser explorada que representa o o dobro da potência total da matriz elétrica brasileira e quase de 20 vezes a capacidade instalada de energia eólica onshore: “existem 110.159,2 km² de áreas disponíveis para o desenvolvimento desse tipo de empreendimento, com impactos ambientais e sociais minimizados e as melhores condições eólicas e técnicas, que resultam num potencial estimado de 330,5 GW.”
Bruno Gouveia, vocalista do Biquini Cavadão[ix], canta para o “Vento, ventania, levá-lo para onde nasce a chuva, pra lá de onde o vento faz a curva, pedindo para se juntar ao vento e carregar os balões pro mar”, para o mesmo destino cuja geração da energia eólica parece caminhar.
Todavia, apesar do potencial gigantesco para a instalação das Usinas offshore, essa modalidade ainda está longe de ter algum empreendimento instalado no Brasil. Há alguns obstáculos que precisam ser ultrapassados, como o licenciamento ambiental e a falta de regulação do setor, em uma caminhada que pode levar esse modelo de geração para o segundo lugar no Brasil, ou mesmo ultrapassar as hidrelétricas.
O Licenciamento Ambiental dos empreendimentos eólicos offshore no Brasil
Os ventos citados no início deste texto seguem entre as apostas de mais de 20 empresas, que estão por trás de 70 pedidos de licenciamento ambiental para usinas eólicas offshore[x], projetos que, somados, representam uma capacidade de geração de 176 GW, equivalente ao que é produzido por todo o parque elétrico brasileiro na atualidade, hidrelétricas, energia solar, térmicas e nucleares.
A anglo-Holandesa Shell, a francesa total energy, a japonesa Shizen, a portuguesa EDP, a norueguesa Equinor, a espanhola Neoenergia e Cemig, concessionária de energia elétrica do Governo de Minas Gerais, são algumas das empresas que têm projetos para operação de Usinas offshore no Brasil.
A instalação destes empreendimentos vai depender de concessão das áreas que são da União, o que deve ser colocado em leilão, tal como ocorre com os campos de exploração de petróleo. O ex-presidente da República editou um Decreto[xi] autorizando as Usinas offshore em janeiro de 2022, com 2 tipos de cessão, um de áreas planejadas e outro de espaços independentes, caso em o empreendedor sugere onde se instalar, situação essa em que se encontram os 70 pedidos de licenciamento ambiental que já foram formulados.
Entre estes pedidos já há sobreposição e, para minimizar qualquer imbróglio quanto a cessão de área, em 19 de outubro de 2022, o Ministério das Minas e Energia e o Ministério Meio Ambiente editaram uma portaria conjunta[xii] criando o Portal Único para Gestão do Uso de Áreas Offshore para Geração de Energia (PUG-offshore).
Independentemente da modalidade de cessão adotada, é certo que o empreendimento deverá contar com a obtenção do licenciamento ambiental[xiii] exigível, procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.
A competência exclusiva para o licenciamento ambiental não significará que o empreendimento será licenciado tão apenas por um só órgão?
O Licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos offshore é de competência de um só ente federado[xiv], no caso, da União, conforme determina as normas expressas nos artigos 13 e 7º, XIV, b, ambos da Lei Complementar nº140/11[xv], sendo que os 70 pedidos acima mencionados estão tramitando junto ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente – IBAMA, órgão da União responsável pelo assunto.
Apesar da competência única estabelecida pela normativa, um dos coautores deste artigo chamou atenção para a flexibilização dessa determinação, o que foi feito pelo próprio órgão federal competente no licenciamento do primeiro empreendimento da modalidade no Brasil[xvi]:
“primeiro: apesar de ser no IBAMA, o IBAMA de Brasília avocou o processo de licenciamento ambiental do Projeto. Apesar de estar no litoral do Ceará, do Maranhão, não são essas superintendências que estão tratando desse assunto. Está tudo centralizado no IBAMA de Brasília, que de forma, interessante, litoral, Brasília não tem. Mas os processos estão lá.
Isso até poderia ser uma divisão de atribuições dentro do próprio órgão competente, talvez para otimizar o procedimento de licenciamento. Mas a flexibilização do licenciamento único não parou aqui. Chamou-se atenção também quanto a “divisão” do licenciamento para mais de um órgão.
Um dos primeiros projetos formalizados junto ao IBAMA, o de Caucaia[xvii], tem a previsão da instalação de aerogeradores dentro do mar, com linhas de transmissão ao longo da costa, o que pode ser visto na 1ª figura abaixo à esquerda. Especificamente nessa área há um processo de erosão que ocorre há uns 30 anos e o projeto apresentado se comprometeu a construir uns “moles” de contenção do mar, o que o que pode ser visto na imagem abaixo à direita.
O empreendedor construiria os moles e instalaria um aerogerador na ponta de cada mole, tornando a praia propícia para o banho, imaginando que tudo isso seria licenciado junto ao IBAMA, o que efetivamente não vem ocorrendo.
Oficiado, o órgão federal respondeu que o licenciamento dos aerogeradores dentro do mar seria de sua atribuição mas o licenciamento ambiental dos moles, dos equipamentos que estivessem “em terra”, como as linhas de transmissão, ficariam sob a responsabilidade do órgão ambiental do Estado do Ceará.
Impactos ambientais que devem ser analisados no licenciamento ambiental –mitigação e monitoramento
Os projetos de parques eólicos offshore seguem 4 fases: planejamento, instalação, operação & manutenção e descomissionamento. Cada uma das 4 fases têm impactos que ser analisadas pelo órgão ambiental licenciador.
A fase da instalação traz o posicionamento de todos os equipamentos do parque eólico, começando-se pelas fundações, depois pelas turbinas, subestações e cabos elétrico e nessa fase podem ser apontados os seguintes impactos: suspensão de sedimentos; ruídos durante as atividades de perfuração, dragagem, colocação de cabos, colocação de proteção contra erosão e durante a instalação da turbina; possível poluição por embarcações; colisão dos organismos com embarcações; perturbações aos organismos bentônicos, peixes, mamíferos e avifauna; dentre outros.
A etapa de operação e manutenção, a mais longa, perdura por toda a vida útil do parque eólico, tem o objetivo de se conseguir a máxima eficiência das turbinas e a segurança durante as atividades.
Nesta etapa costuma acontecer os seguintes impactos: perturbação dos organismos pela presença de barcos; colisão dos organismos com embarcações; geração de campos eletromagnéticos; possível poluição por embarcações ou durante a manutenção das turbinas; efeitos de recife; refúgio da pesca; risco de colisão de aves e morcegos; perturbações à fauna marinha; entre outros
Por último, a etapa de descomissionamento, para a finalização das atividades do parque eólico, tem o propósito de tomar as medidas necessárias para retornar à condição o mais próximo possível do estado anterior, com a remoção das turbinas eólicas, fundações, peças de transição, cabos submarinos, mastros meteorológicos, subestações e elementos terrestres.
Os impactos na fase do descomissionamento se assemelham aos da fase de instalação, por conta da remoção das estruturas não mais utilizadas. Ao longo do tempo de vida do parque, estabelece-se um novo ecossistema ao redor das estruturas das turbinas, havendo um novo impacto à fauna marinha quando essas estruturas são removidas
Há impactos que podem ocorrer durante todas as etapas. Perturbações à fauna, com impacto à atividade pesqueira, tendo em vista que com a instalação do parque eólico offshore há a competição pelo uso espaço marinho, gerando o possível afugentamento de pescados e possível dano à reprodução dos peixes.
Há possibilidade da Criação de recifes artificiais, com inserção de uma nova superfície, na qual organismos podem se fixar e se reproduzir; Campos eletromagnéticos criados pelos cabos de transmissão, que podem desorientar os animais da região; Ruído produzidos pelos aerogeradores; Potencial descarga de poluentes, por conta do ciclo de vida de um parque eólico offshore, que acontece devido à contaminação acidental por embarcações e dispositivos, através de falhas dos dispositivos, colisões ou danos causados por tempestades;
A instalação de parques eólicos offshore também pode trazer consequências para a paisagem terrestre e marinha, principalmente quando estiverem próximos a locais de beleza cênica ou pontos turísticos, como por exemplo parques nacionais, monumentos.
A presença de parques eólicos próximos a portos, rotas de navegação conhecidas ou aeroportos pode impactar a segurança desses meios de transporte por conta do risco de colisão ou por conta da necessidade de alteração das rotas
O IBAMA disponibilizou termo de referência[xviii] para que os empreendedores possam se precaver diante de tudo isso que foi narrado. O documento exige a caracterização do empreendimento, da infraestrutura de apoio, dos recursos e efeitos das atividades, trata do Descomissionamento, Zonas de exclusão de outras atividades marítimas (navegação, pesca, turismo, exploração de óleo e gás, etc.): poligonal de segurança do empreendimento e do cronograma, de alternativa locacional, dentre outras exigências.
Se um processo de licenciamento tramita normalmente, é desnecessário suporte jurídico. No primeiro procedimento de licenciamento formalizado junto ao IBAMA, ainda na fase da análise da licença prévia, foram feitas muitas exigências que seriam relacionadas a fase da licença de instalação, o que acaba gerando a necessidade da presença de advogados no caso, prolongando a duração do procedimento do licenciamento.
Quem trabalha no setor sabe que muitos financiamentos somente são concedidos se a licença prévia é expedida. Se isso não acontece, os recursos não são liberados, os investimentos não são feitos e a questão acaba não avançando.
No já citado procedimento de licenciamento formalizado no IBAMA houve questionamentos quanto a suposta poluição visual, influência nas rotas de navegação e conflito com pescadores.
Quanto a poluição visual, a equipe técnica do empreendedor fez um estudo simulando um antes e depois da instalação dos aerogeradores, comprovando que o impacto seria mínimo. Da praia, os equipamentos terão uma altura de pouco mais 1,5cm:
No que toca as rotas de navegação, o local onde se pretende instalar o empreendimento fica entre 2 portos no Estado do Ceará, o de Mucuripe, que ganhou o mundo na composição de Belchior[xix], e o Porto do Pecém, sendo que a própria Marinha do Brasil já disse que não opor ao projeto, vez que não há rota de navegação na região.
Por fim, a terceira questão, o conflito com os pescadores da região, há diagnósticos em outros parques eólicos mundo afora apontando que essas estruturas atraem peixes, melhorando a qualidade de pesca na região.
Intervenção de outros órgãos e instituições no licenciamento ambiental das Usinas eólicas offshore
O Termo de referência apresentado pelo IBAMA também trata também da possiblidade da intervenção de terceiros no procedimento do licenciamento ambiental. De início, é importante anotar que não há direito subjetivo de terceiros participarem do procedimento de licenciamento ambiental, a não ser que isso seja estabelecido em lei.
Serve como exemplo a necessária autorização prévia do gestor da unidade de conservação[xx] para que o licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto possa ser analisado, em se tratando de empreendimentos localizados dentro de unidades de conservação ou na zona de amortecimento delas.
A regra é que a participação de terceiros não vincule a decisão do órgão competente para o licenciamento, sob pena de acabar com a exclusividade desse procedimento, já criticado acima pelo casuísmo estabelecido. Além disso, com a exceção da autorização do gestor da unidade de conservação, não há previsão legal que permita ao terceiro paralisar ou obstaculizar o licenciamento ambiental das Usinas offshore.
Nos processos de licenciamento ambiental de atribuição do IBAMA, caso das eólicas offshore, a portaria Interministerial nº 60/2015[xxi] disciplina os procedimentos quanto a participação e manifestação de outros órgãos e instituições, tais como Fundação Nacional do Índio – Funai, da Fundação Cultural Palmares – FCP, do Instituto Histórico e Artístico do Patrimônio Nacional – IPHAN, dentre outros.
Assim que o IBAMA recebe o Formulário de Caracterização da Atividade – FCA, deve contactar os órgãos e instituições que possam ter relação com as eólicas offshore, com o intuito de se produzir estudos ambientais mais suficientes para a análise do procedimento do licenciamento ambiental.
No processo citado acima, em que o IBAMA entendeu que parte do empreendimento deveria ser licenciado pelo Estado, o empreendedor já tem a manifestação de diversos órgãos.
Conclusão
Na falta de um marco regulatório tratando do tema no Brasil, há um projeto de Lei[xxii] tramitando no Congresso Nacional que dispõe sobre o aproveitamento de bens da União para geração de energia a partir de empreendimento offshore, bem como sobre as atribuições institucionais correlatas.
O Projeto de Lei n º 576/2021, de iniciativa do Senador Jean Paul Prates[xxiii], já passou pelas Comissões do Senado, tendo sido remetido à Câmara dos Deputados em 29/08/2022. O Projeto tem artigo conceitual, artigos principiológicos, dispositivos que tratam de estudos exigíveis, definindo regras para a exploração de energia eólica, solar ou das marés em alto-mar.
Vistos o procedimento do licenciamento ambiental das Usinas Offshore, as discussões quanto a competência para o Licenciamento, os entraves causados pelas exigências do próprio IBAMA e o Projeto de Lei que inaugura o marco regulatório do setor, o cenário para a implantação desses empreendimentos se torna cada vez mais factível no Brasil, ainda assim.
Alguns conflitos que existem na construção das hidrelétricas não vão existir no caso das offshore, pela desnecessidade de remoção de pessoas da região do alagamento, quando for o caso, vez que as áreas já são da União, que poderá fazer receita pela cessão desses espaços, que não geram nenhuma renda
Apesar de não existir nenhuma indústria em operação no Brasil, o mercado já é uma realidade. Há centenas de pessoas trabalhando nesses projetos. Vale lembrar que a energia eólica representa quase 12% da matriz elétrica do país e a Empresa de pesquisa energética aponta que a participação do setor pode chegar a mais de 40% em 2050, com queda da parte das hidrelétricas de 50% para 22%.
O processo de investimento das Usinas Offshore está apenas no começo e é um mercado que vai de vento em popa!
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Notas:
[i] Disponível em https://pt.wikipedia.org/wiki/Wind_of_Change – acesso em 11/01/2023
[ii] Disponível em https://pt.wikipedia.org/wiki/Scorpions – acesso em 11/01/2023
[iii] Disponível em https://diariodocomercio.com.br/economia/energia-solar-ultrapassa-eolica-no-pais/#:~:text=A%20energia%20solar%20fotovoltaica%20se,Energia%20Solar%20Fotovoltaica%20(Absolar) – acesso em 11/01/2023
[iv] BRASIL. Dispõe sobre a Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988. Planalto. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11367.htm- Acesso em 11/01/2023
[v] Disponível em https://en.wikipedia.org/wiki/Vindeby_Offshore_Wind_Farm – acesso em 11/01/2023
[vi] Disponível em https://www.alemdaenergia.engie.com.br/parques-eolicos-batem-recorde-de-instalacao-na-europa/ – acesso em 11/01/2023
[vii] Disponível em https://clickpetroleoegas.com.br/com-165-turbinas-eolicas-em-alto-mar-hornsea-2-e-considerada-a-maior-usina-de-energia-eolica-offshore-do-mundo/ – acesso em 11/01/2023
[viii] BAE, André Song Silva. Avaliação do atual status de desenvolvimento da indústria eólica offshore no Brasil. 2021. 123 f. Dissertação (Mestrado em Planejamento Energético) – Universidade Federal do Rio de Janeiro/COPPE, Rio de Janeiro. 2021
[ix] Disponível em https://pt.wikipedia.org/wiki/Biquini_(banda) – acesso em 11/01/2023
[x] Disponível em https://www.terra.com.br/noticias/empresas-encaminham-projetos-de-geracao-de-energia-eolica-em-alto-mar,019f5faa0afa8c574528dc68b637b3130udxwwwk.html#:~:text=Grandes%20petroleiras%20e%20empresas%20de,%2C6%20gigawatts%20(GW). – acesso em 12/01/2023
[xi] BRASIL. Dispõe sobre o Decreto nº 10.946, de 25 de janeiro de 2022. Planalto. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.946-de-25-de-janeiro-de-2022-376016988 – Acesso em 12/01/2023
[xii] BRASIL. Dispõe sobre a Portaria Interministerial MME/MMA nº 3 de 19 de outubro de 2022. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-interministerial-mme/mma-n-3-de-19-de-outubro-de-2022-437756126 – Acesso em 12/01/2023
[xiii] BRASIL. Lei Complementar n° 140, de 8 de dezembro de 2011, art. 2º, inciso I.
[xiv] BRASIL. Lei Complementar n° 140, de 8 de dezembro de 2011, art. 13
[xv] BRASIL. Dispõe sobre a Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2001. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp140.htm – Acesso em 12/01/2023
[xvi] Disponível em https://www.youtube.com/watch?v=2KvAoMKPYnI – acesso em 12/01/2023
[xvii] Disponível em https://www.portalin.com.br/negocios/usina-eolica-offshore-no-litoral-de-caucaia-devera-produzir-600-mw-e-receber-investimento-de-r-7-bilhoes/- acesso em 13/01/2023
[xviii] Disponível em http://www.ibama.gov.br/phocadownload/licenciamento/publicacoes/2020-11-TR_CEM.pdf- acesso em 13/01/2023
[xix] Disponível em https://pt.wikipedia.org/wiki/Mucuripe_(can%C3%A7%C3%A3o) – acesso em 13/01/2023
[xx] BRASIL. Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000, art. 36, parágrafo 3º.
[xxi] BRASIL. Dispõe sobre a portaria Interministerial nº 60, de 24 de março de 2015. Disponível em: http://portal.iphan.gov.br/uploads/legislacao/Portaria_Interministerial_60_de_24_de_marco_de_2015.pdf- Acesso em 13/01/2023
[xxii] BRASIL. Dispõe sobre Projeto de Lei 576, de 2021. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/146793- Acesso em 13/01/2023
[xxiii] Disponível em https://www25.senado.leg.br/web/senadores/senador/-/perfil/5627 – acesso em 13/01/2023
