Exigência de faixa de domínio e área não edificável de rodovia é flexibilizada pelo TRF4

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000162-46.2015.4.04.7206/SC

Trata-se de ação demolitória ajuizada por DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES – DNIT, em face de JONAS MACEDO ASSINK, na qual objetiva a demolição de construção edificada sobre a área non aedificandi da rodovia BR 282, Km 180+400, perímetro urbano, CEP 88.538-000, em Bocaina do Sul/SC.

Na peça inicial, o DNIT defende se tratar de edificação irregular, cuja ordem de embargo e a notificação para seu desfazimento foram emitidas pelo DNIT em 26/08/2014, quando a obra ainda estava em construção. Afirma que a faixa de domínio no local é de 45 metros, entendendo que a edificação está totalmente dentro da área não edificante da BR 282.

A parte ré contestou (ev. 9 na origem).

Realizada perícia técnica, o laudo foi juntado ao evento 42 dos autos originis.

Sentenciando, em 13/03/2017, o Juízo a quo julgou procedente a demanda (evento 50 nos originais). É o dispositivo:

Ante o exposto, resolvo o mérito do processo e JULGO PROCEDENTE O PEDIDO (CPC, art. 487, I), para determinar que o réu promova, às suas expensas, a demolição da construção instalada sobre a área non aedificandi da BR 282, Km 180 + 400, perímetro urbano, em Bocaina do Sul/SC, consistente em uma casa de alvenaria e parte da garagem em madeira com área de 116,69 m², deixando a área limpa de resíduos. O prazo é de 60 (sessenta) dias, contados da intimação do réu para o cumprimento desta sentença, sob pena de multa diária no valor de R$ 100,00 (cem reais).

Não efetivada a obra no prazo assinalado, faculta-se ao DNIT promover a demolição da construção, ficando o requerido responsável pelo ressarcimento das despesas havidas pelo autor.

Condeno o réu ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, considerando o grau de zelo do profissional, o lugar da prestação do serviço, a natureza e a importância da causa, o tempo de tramitação do processo, a existência de dilação probatória e a inexistência de condenação, com fundamento no artigo 85, § 2º, do Código de Processo Civil. A exigibilidade dessas verbas permanece suspensa, em razão do benefício da gratuidade da justiça que ora concedo ao demandado, em atendimento ao pedido da defesa. Anote-se.

Publicada e registrada eletronicamente. Intimem-se.

Na hipótese de interposição de recurso tempestivo, acompanhado do recolhimento das custas processuais respectivas (sendo o caso), intime-se a outra parte para apresentar contrarrazões e após remetam-se os autos ao Tribunal Regional Federal 4ª Região.

Transitada em julgado e nada mais sendo requerido, dê-se baixa.

Irresignado, o Réu apela (ev. 55 dos autos de origem), sustentando se tratar de (i) imóvel construído para moradia de família e que, o mesmo, (ii) está situado fora da faixa de domínio da rodovia, com uma pequena e insignificante parte na área non aedificandi, o que não apresenta qualquer risco para os usuários da Rodovia Federal BR 282/SC, km 180, no Município de Bocaina do Sul/SC.

Apresentadas as contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.

O MPF opinou pelo provimento do apelo (ev. 4).

É o relatório.

A parte autora busca, por meio da presente demanda, a demolição da construção erigida às margens da BR 282/SC, na altura do Km 180+400m, no perímetro urbano de Bocaina do Sul/SC, por suposta invasão da área não edificante.

No apelo, o Réu pretende a reforma da sentença, porquanto ser insignificante a área ocupada, não ofendendo a segurança dos usuários, tratando-se de “pequena construção, destinada exclusivamente à moradia, (…) para tanto deve prevalecer o direito à moradia previsto no art. 6º, caput, da Constituição Federal”.

Entendo que assiste razão à apelante.

O artigo 50 do Código de Trânsito Nacional estabelece que:

O uso de faixas laterais de domínio e das áreas adjaccentes às estradas e rodovias obedecerá às condições de segurança do trânsito estabelecidas pelo órgão ou entidade com  circunscrição sobre a via.

Já a Lei n.º 6.766/1979 que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, alterada pela Lei 10.392/2004, fixa a seguinte diretriz:

Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: (…)

III – ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de uma faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica;

IV – as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local.

Ora, nos termos técnicos – o que se pode verficar no sítio http://www.dnit.gov.br/arquivos_internet/ipr_new/manuais/DNER-700-GTTR.pdf – a faixa de domínio, cuja largura varia com o projeto geométrico elaborado para a construção da rodovia, é a “Base física sobre a qual assenta uma rodovia, constituída pelas pistas de rolamento, canteiros, obras-de-arte, acostamentos, sinalização e faixa lateral de segurança, até o alinhamento das cercas que separam a estrada dos imóveis marginais ou da faixa de recuo”.

Nesse sentido, a faixa de domínio e a área não edificável possuem natureza de limitação administrativa, originando ao administrado um dever de não fazer, em relação, especificamente, à segurança no trânsito, o que se depreende do artigo 95 do CTN que assim dispõe:

Nenhuma obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre circulação de veículos e pedestres, ou colocar em risco sua segurança, será iniciada sem permissão prévia do órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via.

Hely Lopes Meirelles, a respeito da área non aedificandi e à faixa de domínio, explicita:

‘As estradas de rodagem compreendem, além da faixa de terra ocupada com o revestimento da pista, os acostamentos e as faixas de arborização, áreas, essas, pertencentes ao domínio público da entidade que as constrói, como elementos integrantes da via pública. […]

A legislação rodoviária geralmente impõe uma limitação administrativa aos terrenos marginais das estradas de rodagem, consistente na proibição de construções a menos de quinze metros da rodovia, contado o recuo da divisa do domínio público com o particular. Como simples limitação administrativa, tal restrição não obriga a qualquer indenização nem impede o proprietário de utilizar essa faixa para fins agrícolas ou pastoris; o que não pode é nela construir. A limitação justifica-se como medida de segurança e higiene das edificações, pois que, se levantadas muito próximas do leito carroçável, ficariam expostas aos perigos do trânsito, à poeira e à fumaça dos veículos, além de prejudicar a visibilidade e a estética, não desprezíveis nas modernas rodovias. […] (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 527)’

Ressalte-se o entendimento do STJ:

Pratica esbulho o particular que ocupa imóvel público e se recusa a entregá-lo, pois sobre este não detém a posse, configurando-se a ocupação alegada em mera tolerância da Administração. (REsp 341 395 Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, 3fl T , j 18/06/2002, no mesmo sentido, Resp 446 888, do mesmo Relator, DJ 03/03/97)

Com efeito, presente o interesse público no pedido deduzido nos autos de demolição e retirada da construção edificada na faixa de domínio e na área não edificável da rodovia BR-282, porquanto objetiva a segurança no trânsito.

Por outro lado, mostra-se evidenciado o interesse privado, nas razões de apelação, relativo ao direito à moradia.

Assentadas essas premissas, transcrevo excertos do parecer ministerial, cujos fundamentos adoto como razões de decidir, in verbis:

(…) Consoante se verifica dos autos, o imóvel em questão situa-se após a faixa de domínio de 45 metros da Rodovia Federal BR 282/SC, km 180, no sentido Florianópolis-Lages, conforme projeto da rodovia apresentado pelo DNIT (ev. 1, PROCADM2, p. 13). Logo, a distância mínima para a instalação de qualquer edificação no local é de 60 metros, contados do eixo da Rodovia, sendo 45 correspondentes à faixa de domínio e 15 relativos à área non aedificandi.

(…)

Consoante Laudo Pericial constante no Evento 42, o imóvel, objeto da presente lide, não invadiu a faixa de domínio, estando apenas 10,15 metros dentro da faixa non aedificandi.

Assim dispôs o Perito Judicial:

“7 – CONCLUSÃO

De acordo com documentos que estão nos Autos à faixa de domínio é de 45,00 m do lado onde está o imóvel do Réu. Este imóvel está a 49,85 metros do eixo da pista, isto nos mostra que o Réu não invadiu a faixa de domínio, o imóvel está fora da faixa de domínio em 4,85 metros. A invasão que houve é na faixa non aedificandi, nesta faixa o imóvel invadiu 10,15 metros;”

Nesse diapasão, corroborando com as teses do Réu, ora Apelante, ao responder os quesitos nº 06 e 07 apresentados pelo DNIT, ora Apelado, o Expert assim referiu:

“R: se for implantado uma via Marginal á mesma não irá ocupar mais que 10 (dez) ou 15 (quinze) metros, desta forma o imóvel não ira ficar em cima do asfalto.

Caso o imóvel ficar em cima da via marginal com a implantação da mesma será necessário à retirada de toda a rede elétrica existente no local.

Ainda no quesito n.07:

R: não vejo o motivo para a demolição deste imóvel, o mesmo se encontra a uma distância de 49,85 (quarenta e nove vírgula oitenta e cinco) metros do eixo da pista, não se encontra na faixa de domínio, assim como a rede elétrica que esta a 46,60 (quarenta e seis) metros do eixo da pista, e também não esta na faixa de domínio, caso o imóvel for demolido toda a rede elétrica terá que ser retirada resultando custo elevado, no caso de ocorrer a duplicação com via marginal, a rede elétrica trará mais risco a segurança do usuario do que propriamente o imóvel do Réu. Tanto o imóvel como a rede elétrica estão com parte na área non aedificandi.” Grifei.

Tem-se, portanto, na hipótese presente, conflito entre o interesse público, referente à segurança no trânsito e o interesse particular, relativo ao direito fundamental à moradia, consagrado no artigo 6º, caput, da Constituição Federal, cumprindo ao julgador fazer preponderar aquele que no caso concreto atenda aos critérios de justiça e razoabilidade.

Nesse contexto, não me parece razoável proceder à demolição de uma residência, comprovadamente utilizada para fins de moradia, somente por ter ela invadido área non aedificandi, notadamente quando não há prova da existência de risco à segurança do tráfego na Rodovia Federal BR 282/SC.

Em casos tais, tem sido esse o entendimento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, senão vejamos:

“ADMINISTRATIVO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. EDIFICAÇÃO EM ÁREA NON AEDIFICANDI. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. COLISÃO DE INTERESSES. DIREITO À MORADIA. PREVALÊNCIA NO CASO CONCRETO. APELAÇÃO PROVIDA. 1. No caso em questão evidencia-se colisão entre interesse público e particular. O primeiro deles diz respeito à segurança no trânsito; o segundo, por sua vez, diz respeito ao direito fundamental da moradia, consagrado no art. 6º, caput, da Constituição Federal. Desse modo, diante do conflito de interesses existente, cumpre ao julgador fazer preponderar aquele que no caso concreto atenda aos critérios de justiça e razoabilidade. 2. A construção da ré, embora respeite a faixa de domínio, invadiu a área non aedificandi de 15 metros, nos termos da Lei nº 6.766/79. Contudo, conforme mencionado no parecer do MPF, a peculiaridade do caso concreto consiste nos seguintes aspectos: a) a construção da moradia da autora avançou apenas sobre a área non aedificandi e, não sofre a faixa de domínio; b) evidencia-se omissão por parte do DNIT, pois a parte autora foi notificada somente quando a obra estava prestes a ser finalizada; c) o imóvel é utilizado para fins de moradia. 3. Não me parece razoável proceder à demolição de uma residência comprovadamente utilizada para fins de moradia somente por ter ela invadido pequena parcela da área non aedificandi em questão, notadamente quando não há prova da existência de risco à segurança pública no caso concreto. Ademais, acrescento que a prova dos autos ainda indica certa omissão do DNIT no seu dever de fiscalização, uma vez que a autora somente foi notificada quando a obra estava prestes a ser finalizada.” (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000279-80.2014.404.7009, 3ª TURMA, Juiz Federal NICOLAU KONKEL JUNIOR, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 12/03/2015, grifei)

De mais a mais, tenho que irrefutáveis as alegações lançadas no Recurso de Apelação do Evento 55, as quais fazem parte integrante da presente manifestação.

Sou, portanto, pelo PROVIMENTO do Recurso de Apelação interposto por JONAS MACEDO ASSINK, reformando-se  a sentença recorrida, para julgar IMPROCEDENTE a Ação Demolitória intentada pelo DNIT.

(…)

Ora, evidente  o conflito entre o interesse público relativo à segurança na rodovia e o interesse privado relativo ao direito à moradia. Diante desse quadro, cabe ao julgador podendar, no caso concreto, qual dos interesses atende aos critérios de justiça e razoabilidade.

In casu, demonstrado nos autos que a edificação em questão se destina à moradia do Réu, não se tratando de ocupação da faixa de domínio, mas sim da área non aedificandi. Tem-se que, a proibição de construir na referida área, se constitui  em mera limitação administrativa. Ademais, não houve comprovação da existência de risco à segurança da rodovia.

Portanto, não é razoável determinar a demolição de uma residência, comprovadamente utilizada para fins de moradia, somente por ter ela invadido parcela da área non aedificandi, notadamente quando não há prova da existência de risco à segurança do tráfego na BR 282.

Deve-se, no caso sub judice, prevalecer o direito à moradia.

Nesse sentido já se manifestou esta Turma:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. AÇÃO DEMOLITÓRIA. ÁREA NON AEDIFICANDI DA RODOVIA.  PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. COLISÃO DE INTERESSES. DIREITO À MORADIA. PREVALÊNCIA NO CASO CONCRETO. 1. No caso concreto há colisão entre interesse público e particular, sendo que o primeiro diz respeito à segurança no trânsito e o segundo ao direito fundamental da moradia (art. 6º, caput, da Constituição Federal). Diante do conflito de interesses referido, deve o julgador fazer preponderar aquele que no caso concreto atenda aos critérios de justiça e razoabilidade. A construção da parte ré respeita a faixa de domínio, entretanto invadiu a área non aedificandi de 15 metros, nos termos da Lei nº 6.766/79. Não havendo a ocupação da faixa de domínio, cuida-se de mera limitação administrativa à propriedade. Ademais, a construção é utilizada para fins de moradia, bem como não restou demonstrado risco à segurança da rodovia. Nesse contexto, deve prevalecer o direito à moradia.2. Apelação improvida. (TRF-4ª Região. Terceira Turma. AC 5001254-46.2016.4.04.7005, Rel. Des. Fed. Cândido Alfredo Silva Leal Junior, julgado em 16/10/2019).

ADMINISTRATIVO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. DNIT. EDIFICAÇÃO EM ÁREA NON AEDIFICANDI. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. CONFLITO ENTRE INTERESSES PÚBLICO E PRIVADO. DIREITO À MORADIA. PREVALÊNCIA NO CASO CONCRETO. 1. Diante do conflito entre o interesse público, referente à segurança no trânsito e o interesse particular, relativo ao direito fundamental à moradia, consagrado no art. 6º, caput, da Constituição Federal, cumpre ao julgador fazer preponderar aquele que no caso concreto atenda aos critérios de justiça e razoabilidade. 2. Hipótese em que não se mostra razoável proceder à demolição de uma residência, comprovadamente utilizada para fins de moradia, somente por ter ela invadido pequena parcela da área non aedificandi (20 cm ou 1,42 m²), notadamente quando não há prova da existência de risco à segurança do tráfego na BR 282. (TRF-4ª Região. Terceira Turma. AC 5000195-36.2015.4.04.7206, Rel. Des. Fed. Vânia Hack DE Almeida, julgado em 18/09/2018).

Portanto, reforma-se a sentença para julgar improcedente a demanda, invertendo o ônus sucumbencial.

Por derradeiro, em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.

Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação.

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 29 de janeiro de 2020.