Medidas administrativas que cerceiam atividade de empresa sem observância do contraditório constituem abuso de poder

Em primeira instância, o pedido havia sido julgado improcedente ao fundamento de carência da ação, por não estar evidenciado direito líquido e certo a ser amparado por mandado de segurança. Na apelação, a empresa alega flagrante violação ao seu direito de propriedade e ao devido processo legal. Argumenta que o estorno de saldo do empreendimento ‘é medida que somente pode ser tomada após a confirmação do auto de infração lavrado, com a confirmação que, de fato, a empresa teria cometido irregularidade ambiental de vender madeira sem a devida autorização do órgão competente’.

Refuta veementemente a tese do Ibama de que o estorno do saldo de empreendimento é ‘mero corolário lógico da lavratura do auto de infração, pois o saldo do empreendimento devidamente declarado em sistema oficial do Governo de Rondônia é propriedade da empresa, de modo que sua privação somente pode ser deito depois de oportunizado o contraditório e a ampla defesa’.

O Colegiado deu razão à empresa apelante. ‘Orienta-se esta Turma pela configuração de abuso em medidas administrativas cerceadoras da atividade de empresa, antes de findas as apurações no respectivo processo administrativo, instaurado a partir do auto de infração, porquanto não observado o contraditório e a ampla defesa, com o oferecimento de oportunidade ao autuado para os devidos esclarecimentos acerca das inconsistências verificadas durante a fiscalização’, destacou o relator em seu voto.

A decisão foi unânime.”

Fonte: TRF1.

APELAÇÃO CÍVEL N. 0003489-16.2011.4.01.4100/RO
RELATOR : DESEMBARGADOR FEDERAL JIRAIR ARAM MEGUERIAN
APELANTE : INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE MADEIRAS LIDERANÇA LTDA
ADVOGADO : RO00003663 – CLEODIMAR BALBINOT
APELADO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS – IBAMA
PROCURADOR : PROCURADORIA REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO

O Exmº Sr. Desembargador Federal JIRAIR ARAM MEGUERIAN (Relator):

Trata-se de recurso de apelação, em face da sentença de fls. 102/106, que, em autos de mandado de segurança, impetrado por INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE MADEIRAS LIDERANÇA LTDA, objetivando a restituição do saldo do empreendimento da empresa, estornado do sistema CEPROF/SISFLORA/SEDAM, indeferiu a inicial e julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, ao fundamento de carência de ação, por não evidenciado direito líquido e certo a ser amparado por mandado de segurança.

2. Consignou o MM. Juízo originário que o ato tido como coator – ofício endereçado ao titular do órgão ambiental no Estado de Rondônia – não se revela como tal, mas como consectário lógico do auto de infração lavrado em 19/11/2010.
3. Em suas razões de recurso, fls. 108/115, alega a parte impetrante que o caso dos autos revela flagrante violação ao direito de propriedade da empresa e ao devido processo legal, haja vista ter esta sido privada de seu saldo do empreendimento, devidamente declarado no CEPROF/SISFLORA/SEDAM, sem qualquer decisão administrativa homologatória do auto de infração.
4. Argumenta que “o estorno de saldo do empreendimento da empresa é medida que somente pode ser tomada após a confirmação do auto de infração lavrado, com a confirmação que, de fato, a empresa teria cometido irregularidade ambiental de vender madeira sem a devida autorização do órgão ambiental competente.”
5. Refuta o entendimento de que o estorno de saldo de empreendimento é mero corolário lógico da lavratura do auto de infração, “pois o saldo do empreendimento devidamente declarado em sistema oficial do Governo do Estado de Rondônia é propriedade da empresa, de modo que a privação da empresa de referido saldo, somente pode ser feito depois de oportunizado à empresa o contraditório e a ampla defesa, com a análise e julgamento do auto de infração lavrado, sob pena de violação ao direito de propriedade e ao devido processo legal.”
6. Aduz que tal medida antes da confirmação do auto de infração, com a observância do devido processo legal, apresenta-se como nítida antecipação de pena, com violação ao devido processo legal e o direito de propriedade da empresa.
7. Requer a reforma da sentença, para o fim de se reconhecer que o estorno de saldo do empreendimento declarado pela empresa no SISFLORA/CEPROF/SEDAM, antes mesmo do julgamento da defesa administrativa apresentada, viola preceitos legais do direito de propriedade e do devido processo legal, devendo ser determinada a inserção do saldo ilegalmente estornado no Cadastro da empresa até julgamento definitivo do auto de infração.

8. Contrarrazões ao recurso de apelação, fls. 122/124, arguindo que “a autoridade impetrada não mais fez que a solicitação da baixa no sistema de dados dos volumes indicados no estoque do SISFLORA como consequência lógica dos fatos apurados na ação fiscal, e, sendo assim, a medida não comporta qualquer nexo com a alienação de produtos apreendidos pelas autoridades ambientais.”
9. O Ministério Público opinou pelo não provimento do recurso, fls. 131/134.
É o relatório.

Desembargador Federal JIRAIR ARAM MEGUERIAN
Relator

Em exame o estorno de saldo de empreendimento da empresa, em decorrência de auto de infração, antes de concluído o processo administrativo então originado.
2. Concluiu o MM. Juízo de origem pela ausência de adequação do objeto para a ação de mandado de segurança, tendo vertido entendimento de que não existe direito líquido e certo a ser amparado, mormente porquanto:

“………………………………………………………………………………………………………..
O pedido cinge-se à desconstituição do ato coator, que, segundo o impetrante, consistiria do Ofício n. 1616/2010/Gabinete/DICOF, do Superintendente do IBAMA ao Secretário Estadual de Desenvolvimento
Ambiental, que resultou na baixa do seu saldo no sistema SISFLORA, e, por consequência, pede o estorno, em seu favor, do volume baixado.

Da análise dos documentos que acompanham a inicial, contudo, não se vislumbra direito líquido e certo, traduzido em direito inequívoco, em relação aos fatos suscitados.
No caso, o ofício endereçado ao titular do órgão ambiental no Estado de Rondônia não se revela como ato coator, mas como consectário lógico do auto de infração lavrado em 19/11/2010.
A autoridade apontada como coatora tão-somente solicitou a baixa no sistema dos volumes indicados no estoque do SISFLORA, mas não encontrados no pátio da empresa, como consectário dos fatos apurados pela ação fiscal. Tal medida não guarda nenhuma relação com a venda ou doação de produtos apreendidos pelas autoridades ambientais, o que demandaria, decerto, o esgotamento do processo fiscal, em obediência aos princípios do devido processo legal e da ampla defesa.
A solicitação do Superintendente do IBAMA ao Secretário da SEDAM é, repiso, medida administrativa com suporte na autuação para adequar o saldo do SISFLORA ao estoque apurado no pátio e, por si só, não se revela como ato arbitrário.
Se, por hipótese, irregularidade houvesse, esta residiria na lavratura do auto de infração, em cotejo com a versão da empresa para a divergência entre o volume existente no pátio e o registrado no sistema, tal como se observa em sua defesa administrativa, na qual alegou a ora impetrante, dentre outros pontos:
Ora, é sabido por todos que as conversões de madeiras no sistema SISFLORA/SEDAM não precisa ser feito imediatamente, ou seja, podem ser feitas tais conversões em até 05 dias após a serragem da madeira, de modo que a empresa possuía muita madeira pendente de transformação, sendo que a empresa teria direito a fazer estas transformações antes de que fosse realizada a fiscalização, o que não foi autorizado pelos fiscais.
Por seu turno, a incursão e análise da legitimidade e regularidade do auto de infração demandaria dilação probatória e, além disso, extrapola os limites da demanda fixados na peça de ingresso.
………………………………………………………………………………………………………..”

3. Em que pesem os argumentos da sentença, entendo que merecem reparos, pois destoantes do entendimento majoritário acerca do tema.

4. Com efeito, orienta-se esta Turma pela configuração de abuso em medidas administrativas cerceadoras da atividade de empresa, antes de findas as apurações no respectivo processo administrativo, instaurado a partir do auto de infração, porquanto não observado o contraditório e a ampla defesa, com o oferecimento de oportunidade ao autuado para os devidos esclarecimentos acerca das inconsistências verificadas durante a fiscalização.
5. Assim, assente o entendimento de que tal medida não foge à regra da aplicação de qualquer penalidade administrativa, exigindo-se, para tanto, procedimento administrativo prévio, que assegure ao suposto infrator o direito de ampla defesa e contraditório (arts. 5º, inciso LV, da Constituição Federal de 1988; 70, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, e 2º, da Lei n. 9.784/1999), circunstância que não se observa na espécie, haja vista não concluído o processo administrativo.
6. Portanto, o pleito do impetrante – de desconstituição do ato que resultou na baixa do seu saldo no sistema SISFLORA, antes de confirmado o auto de infração – encontra ressonância no entendimento que predomina na jurisprudência desta Turma, de que o caráter preventivo da medida não dispensa a observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, a exemplo de situações assemelhadas:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA). BLOQUEIO ADMINISTRATIVO PARA A EMISSÃO DE DOCUMENTO DE ORIGEM FLORESTAL. COMINAÇÃO DE PENALIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. INOBSERVÂNCIA. SENTENÇA CONFIRMADA. 1. É inadmissível a cominação sumária de penalidade administrativa, consistente no bloqueio ao sistema de emissão de Documento de Origem Florestal (DOF), suspendendo indevidamente o exercício de atividade empresarial, sem observância do pertinente processo administrativo. 2. Sentença confirmada. 3. Apelação e remessa oficial, desprovidas. (AC 0017122-33.2011.4.01.3700 / MA, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL DANIEL PAES RIBEIRO, SEXTA TURMA, e-DJF1 de 21/06/2017, sem grifo no original.)

ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. IBAMA. SISTEMA DE EXPEDIÇÃO DE DOCUMENTO DE ORIGEM FLORESTAL – DOF E OUTRAS LICENÇAS AMBIENTAIS. ACESSO BLOQUEADO ANTES DO TÉRMINO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ILEGALIDADE. SENTENÇA MANTIDA. 1. A vedação de acesso ao sistema que permite a expedição do Documento de Origem Florestal (DOF) e a outras licenças ambientais constitui medida que encontra amparo na legislação de regência, podendo ser adotada a título de precaução para a defesa do meio ambiente, com o propósito de se evitar a ocorrência de novas infrações ou a continuidade da conduta delitiva. 2. Entretanto, esse bloqueio só deve ser efetuado enquanto perdurar a existência do ilícito, até que a empresa se adeque a todos os requisitos necessários para o regular exercício de sua atividade. 3. A simples existência de conduta delituosa pretérita não tem força de obstruir a expedição de licença ambiental, ressaindo ilícito que a autoridade administrativa impeça qualquer pessoa de exercer sua atividade econômica, antes da conclusão do processo administrativo. 4. Remessa oficial não provida. (REOMS 0011826-52.2015.4.01.4100 / RO, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL KASSIO NUNES MARQUES, SEXTA TURMA, e-DJF1 de 07/08/2017, sem grifo no original.)

1. A vedação de acesso ao sistema que permite a expedição do Documento de Origem Florestal (DOF), para além de se constituir em medida que encontra amparo na legislação de regência, pode ser adotada em caráter preventivo para a defesa do meio ambiente, com o propósito de se evitar a ocorrência de novas infrações ou a continuidade da conduta delitiva durante a apuração dos fatos.
2. Entretanto, esse caráter preventivo não dispensa a observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa (art. 5 º, LIV e LV da Constituição Federal).
3. Na presente hipótese, a ausência de comprovação da existência de regular processo administrativo, visando apurar eventual infração ambiental, configura violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
4. Apelação e remessa oficial a que se nega provimento. (AMS 2007.39.01.000551-4 / PA – Relator Desembargador Federal Kassio Nunes Marques – e-DJF1 de 26.02.2016, sem grifo no original.)

ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA. EXPLORAÇÃO DE PRODUTOS VEGETAIS MEDIANTE REGULAR AUTORIZAÇÃO. IRREGULARIDADE. DOCUMENTO DE ORIGEM FLORESTAL – DOF. BLOQUEIO. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. OFENSA AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA.
I – Em questão ambiental deve-se privilegiar, sempre, o princípio da precaução, já consagrado em nosso ordenamento jurídico, inclusive com status de regra de direito internacional, ao ser incluído na Declaração do Rio, como resultado da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – Rio/92, como determina o seu Princípio 15, nestas letras: “-Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados devem aplicar amplamente o critério da precaução, conforme suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de uma certeza absoluta não deverá ser utilizada para postergar-se a adoção de medidas eficazes para prevenir a degradação ambiental.”
II – O bloqueio do acesso ao Sistema de Documentos de Operação Florestal – DOF, levado a efeito pelo IBAMA, em virtude de supostas irregularidades na exploração de produtos vegetais, afigura-se, em princípio, amparado pela tutela cautelar constitucionalmente prevista no art. 225, § 1º, V e respectivo § 3º, da Constituição Federal, na linha auto-aplicável de imposição ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, para as presentes e gerações futuras (CF, art. 225, caput).
III – No caso concreto, contudo, a ausência de comprovação da existência de regular processo administrativo, visando apurar eventual infração ambiental, configura violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
IV – Remessa oficial desprovida. Sentença confirmada.
(REOMS 0043161-04.2010.4.01.3700/MA – Relator Juiz Federal Carlos Eduardo Castro Martins (Convocado) – Quinta Turma, e-DJF1 de 13.03.2013, sem grifo no original.)

7. Nesse contexto, o entendimento da sentença – de que não configurado direito líquido e certo a ser amparado por mandado de segurança o pedido do impetrante, por ser o ofício endereçado ao titular do órgão ambiental no Estado de Rondônia mero consectário lógico do auto de infração, não se revelando como ato coator – não coincide com a orientação jurisprudencial de que medidas administrativas cerceadoras da atividade da empresa não dispensam a devida apuração, mediante contraditório e ampla defesa.
Pelo exposto, dou provimento ao recuso de apelação da parte impetrante, desconstituo a sentença de indeferimento da inicial, e, de acordo com o art. 1.013, § 3º, do CPC/2015, concedo a segurança pleiteada, para determinar a restituição do saldo do empreendimento até conclusão do respectivo processo administrativo, com observância do direito ao contraditório e ampla defesa.
É como voto.

Desembargador Federal JIRAIR ARAM MEGUERIAN
Relator

ADMINISTRATIVO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. IBAMA. BAIXA DE SALDO NO SISTEMA SISFLORA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. EM APURAÇÃO. PRINCÍPIOS DO  CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. INOBSERVÂNCIA. RESTITUIÇÃO DE SALDO. PLAUSIBILIDADE.
I – Orienta-se esta Turma pela configuração de abuso em medidas administrativas cerceadoras da atividade de empresa, antes de findas as apurações no respectivo processo administrativo, instaurado a partir do auto de infração, porquanto não observado o contraditório e a ampla defesa, com o oferecimento de oportunidade ao autuado para os devidos esclarecimentos acerca das inconsistências verificadas durante a fiscalização.
II – A regra para aplicação de qualquer penalidade administrativa é a de procedimento administrativo prévio, que assegure ao suposto infrator o direito de ampla defesa e contraditório (arts. 5º, inciso LV, da Constituição Federal de 1988; 70, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, e 2º, da Lei n. 9.784/1999), circunstância que não se observa na espécie, haja vista não concluído o processo administrativo.
III – Sentença que indeferiu a inicial por não vislumbrar direito líquido e certo no pleito do impetrante – de desconstituição do ato que resultou na baixa do seu saldo no sistema SISFLORA, antes de confirmado o auto de infração – dissonante do entendimento que predomina na jurisprudência desta Turma, de que o caráter preventivo da medida não dispensa a observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
IV – Aplica-se, por analogia, o seguinte precedente: “A vedação de acesso ao sistema que permite a expedição do Documento de Origem Florestal (DOF), para além de se constituir em medida que encontra amparo na legislação de regência, pode ser adotada em caráter preventivo para a defesa do meio ambiente, com o propósito de se evitar a ocorrência de novas infrações ou a continuidade da conduta delitiva durante a apuração dos fatos. 2. Entretanto, esse caráter preventivo não dispensa a observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa (art. 5 º, LIV e LV da Constituição Federal). (AMS 2007.39.01.000551-4 / PA – Relator Desembargador Federal Kassio Nunes Marques – e-DJF1 de 26.02.2016.)
V – Apelação da parte impetrante a que se dá provimento. Art. 1.013, § 3º, do CPC. Sentença desconstituída. Segurança concedida.

Decide a Sexta Turma, por unanimidade, dar provimento à apelação.

Sexta Turma do TRF da 1ª Região – 23.04.2018.

Desembargador Federal JIRAIR ARAM MEGUERIAN
Relator