“O município de Palhoça (SC) terá mais dois anos para recuperar o Rio da Madre, que atravessa a praia da Guarda do Embaú, em Palhoça (SC). O Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4) deu provimento parcial ao recurso da prefeitura, ampliando o prazo inicial. Nesse período, deverá ser implantado um sistema de esgoto e desfeitas todas as ligações clandestinas existentes.
A ação civil pública foi movida pelo Ministério Público Federal (MPF) em 2011. Segundo o MPF, durante anos os órgãos públicos de Palhoça foram intimados para tomar providências em relação às denúncias de poluição no Rio da Madre e no mar da região da Guarda do Embaú sem êxito.
O município e a Fundação Municipal do Meio Ambiente de Palhoça (FCAM) recorreram ao tribunal após esgotar o primeiro prazo estipulado pela Justiça Federal de Florianópolis. A alegação é de que não foi possível o cumprimento da obrigação de fazer no prazo de dois anos dado pela sentença, em razão da elevada complexidade dos estudos e dos projetos das obras, da dimensão da área, além da dificuldade de captação de expressivos recursos financeiros para a sua implantação.
Segundo a relatora do caso, juíza federal convocada Gabriela Pietsch Serafin, o prazo dado ao Poder Público para o cumprimento de decisão judicial, que implica contratação e execução de obra, deve considerar as exigências burocráticas legais, dentre elas a licitação. ‘Considerando réu um município, há que se avaliar o volume de dinheiro que será retirado de outras atividades também importantes à Administração e, mais ainda, aos administrados‘, afirmou a magistrada”.
Fonte: TRF4, 29/09/2017.
Confira a íntegra da decisão:
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5015196-77.2017.4.04.0000/SC
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RELATOR
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Juíza Federal GABRIELA PIETSCH SERAFIN
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AGRAVANTE
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MUNICÍPIO DE PALHOÇA
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FUNDAÇÃO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE DE PALHOÇA
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AGRAVADO
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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
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RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo MUNICÍPIO DE PALHOÇA e FUNDAÇÃO CAMBIRELA DO MEIO AMBIENTE – FCAM contra decisão que determinou o cumprimento provisório de sentença interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL para providenciar o cumprimento da obrigação de fazer pelos executados, consistente na execução de medidas para recuperação da qualidade das águas do Rio da Madre, na localidade Guarda do Embaú/SC.
Alegam os agravantes que, intimados a demonstrar o cumprimento da sentença (evento 3), peticionaram nos autos e juntaram diversos documentos que comprovam que deram efetivo cumprimento à sentença, mediante instauração de processo licitatório que contratou empresa especializada em projetos de implantação de rede coletora e sistema de tratamento de efluentes. Referem que não foi possível o cumprimento da obrigação de fazer no prazo de dois anos dado pela sentença, em razão da elevada complexidade dos estudos e dos projetos das obras, da dimensão da área, além da dificuldade de captação de expressivos recursos financeiros para a sua implantação.
Aduzem que não há mora, uma vez que não se pode atribuir unicamente aos agravantes o fato do sistema de tratamento de efluentes ainda não ter sido concluído na Guarda do Embaú, pois como visto, há outros fatores externos e imputáveis a terceiros que merecem ser avaliados. Sustentam, ainda, que não há como comprovar que deixaram de expedir alvarás ou licenças para construção e atividades enquanto não existente e em operação sistema de tratamento de esgoto que atenda 100% dos usuários da Guarda do Embaú, e que é exíguo o novo prazo dado pela decisão para o cumprimento da sentença, sendo descabida e exorbitante a pena de multa cominada.
Por tais motivos, a parte agravante requer a reforma da decisão (evento 1 – INIC1).
O pedido liminar foi indeferido.
Oportunizado prazo para contrarrazões, vieram os autos conclusos.
Parecer do Ministério Público Federal pelo desprovimento do recurso.
É o relatório.
Peço dia.
VOTO
O Ministério Público Federal move contra o MUNICÍPIO DE PALHOÇA e a FUNDAÇÃO CAMBIRELA DO MEIO AMBIENTE – FCAM a ACP nº 50023645320114047200 cujo objeto é a implantação de adequado sistema de esgotos na Praia da Guarda do Embaú, Palhoça/SC, o desfazimento de ligações clandestina e a revitalização do Rio da Madre e suas matas ciliares, bem como a supressão da omissão e conivência do Poder Público, com sentença de procedência proferida em abril/2013 para:
‘[a] o Município de Palhoça em obrigação de fazer, consistente na implantação de rede coletora e sistema completo de tratamento de esgotos sanitários para a Guarda do Embaú, no prazo de 2 (dois) anos a contar desta data, que deve ser precedido de Estudo de Impacto Ambiental, nos termos da legislação vigente;
[b] os réus Município de Palhoça e Fundação Cambirela do Meio Ambiente – FCAM a executarem as medidas necessárias para a recuperação da qualidade das águas do Rio da Madre no município, apresentando relatório em Juízo, em sede de execução de sentença, em periodicidade semestral a partir desta data, até que se verifique a eficácia do sistema de esgotos e recuperação das águas do referido rio, sob pena de multa diária por descumprimento, que fixo em R$ 1.000,00 (hum mil reais);e
c] os réus Município de Palhoça e Fundação Cambirela do Meio Ambiente – FCAM em obrigação de não fazer, consistente na abstenção de expedir alvarás ou licenças para construção e atividades enquanto não existente e em operação sistema de tratamento de esgoto que atenda 100% dos usuários da Guarda do Embaú, sob pena de multa por descumprimento, que fixo em R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para cada eventual licença ou autorização concedida.’
Interpostos recursos de apelação pelos réus, foi-lhes negado provimento por este Regional em outubro/2014 sob a relatoria do Desembargador Federal Fernando Quadros da Silva. Inadmitidos recursos especial e extraordinário, pendem de exame os respectivos agravos perante as Cortes Superiores. Neste contexto, o MPF interpôs em 17/06/2015 o Cumprimento Provisório de Sentença que tombou sob o nº 50118571520154047200, nos autos do qual o juízo intimou os réus a informarem o cumprimento das medidas ‘a’, ‘b’ e ‘c’ determinadas em sentença e confirmadas em segundo grau.
Apresentadas as informações, entendeu o Juízo pela mora dos réus em relação a todos os itens, aplicando a pena de multa e indeferindo pedido de conciliação, fixando novo prazo de 1 ano para a implantação de rede coletora e sistema completo de tratamento de esgotos:
‘Os Executados foram intimados para comprovarem o cumprimento integral da sentença. Na petição do Evento 22 juntaram documentos que comprovam a contratação de empresa para elaboração de projeto de coleta e tratamento de esgoto.
A ordem de serviço foi efetuada em novembro de 2013 e os trabalhos concluídos em junho de 2016.
Os executados alegam dificuldades financeiras e técnicas para o cumprimento da sentença, afirmando que haverá necessidade de captação de expressivos recursos financeiros para sua implantação, na ordem de R$ 40 milhões, e que não conseguiu realizar tudo dentro do prazo estabelecido na sentença, que se revelou exíguo.
Requerem os executados que não se aplique qualquer penalidade ao Município e designe audiência de conciliação entre as partes para que juntas possam acordar um prazo para a execução e conclusão da obra, considerando que todos os estudos e projetos de engenharia já estão prontos e à disposição do Poder Público Municipal.
Em relação ao item ‘B’ da sentença, informa que tem realizado ficalização rotineiramente e exercem poder de polícia na região da Guarda do Embaú, a fim de identificar e lacrar eventuais fontes poluidoras das águas do Rio da Madre. Os resultados das medidas têm se mostrado satisfatórios, especialmente na temporada de verão.
Por fim, em realção ao item ‘C’ da sentença, informam o Município e a FCAM que desde a prolação da decisão liminar na ação civil pública originária não expedem qualquer alvará, autorização ou licença para construções e atividades na região da Guarda do Embaú.
O MPF foi intimado da manifestação dos executados e na petição do Evento 33, destaca que os documentos juntados no evento 22 pelo Município não comprovam o cumprimento da sentença, cujos prazos já foram ultrapassados.
Não foi informado sobre estarem em curso os estudos de impacto (EIRA/RIMA) para implantação do sistema, que não comprovaram nenhuma melhoria ou recuperação na qualidade das águas do Rio da Madre, se foram feitos lacres das ligações clandestinas, ou do cumprimento da vedação de novos alvarás ou licenças.
Requer a aplicação de pena pecuniária; a intimação do Município para comprovar o cumprimento, em até 60 dias, da decisão sobre a recuperação ambiental das águas do Rio da Madre (lacres, interdições e fiscalização), monitorando a qualidade hídrica e apresentando ao Juízo os relatórios técnicos adequados; sejam intimados pessoalmente o Sr. Prefeito e o Superintendente da Fundação de meio ambiente de Palhoça, advertindo-se aos mesmos que a negativa de cumprimento da decisão poderá vir a configurar ato de improbidade; seja fixado data para audiência judicial.
Decido.
Os documentos juntados na petição do Evento 22 dizem respeito ao projeto executivo do sistema de esgotamento sanitário da Guarda do Embaú, sendo insuficientes para comprovar o cumprimento do item ‘a’ da sentença.
A simples alegação dos executados quanto a recuperação do Rio do Madre e da abstenção de expedição de alvarás ou licenças para construção e atividades não é suficiente para comprovar o cumprimento da sentença.
Fica clara a mora dos executados em fazer cumprir a sentença proferida em 2013, pois não apresentaram qualquer prova do seu cumprimento, o que evidencia ofensa à decisão judicial, pelo que aplico a pena de multa estipulada na sentença, a contar do dia do seu inadimplemento, a qual poderá ser executada pela parte autora.
Quanto ao pedido de audiência de conciliação requerido pelas partes, entendo desnecessária nesta fase do processo, pois os prazos e as obrigações das rés já foram definidos na sentença, restando apenas o seu cumprimento que não depende de audiência para sua concretização.
Intimem-se pessoalmente os executados para comprovarem o cumprimento dos itens ‘b’ da sentença, a recuperação da qualidade das águas do Rio da Madre, apresentando a este Juízo os relatórios técnicos adequados, bem como a vedação de novos alvarás ou licenças, no prazo de 60 dias, ciente de que a multa fixada na sentença continua incidindo enquanto não for cumprida a obrigação de fazer.
Em relação ao item ‘a’ da sentença concedo o prazo de 1 ano ao Município para implantação de rede coletora e sistema completo de tratamento de esgotos sanitários para a Guarda do Embaú, que deve ser precedido dos estudos de impacto ambiental (EIRA/RIMA), sob pena de aplicação de multa diária de R$ 5.000,00 (evento 35 – DESPADEC1).
É contra esta decisão o agravo ora sob exame. Aduzem que (a) a demora para o cumprimento do item ‘a’ se dá pela complexidade da obra, pela burocracia do sistema e não se deve apenas a eles, sendo inaplicável a multa, (b) não expediram qualquer alvará ou licença desde a sentença, restando cumprido o item ‘c’, não havendo como fazer prova negativa, (c) a multa, eventualmente exigível, o é a partir da confirmação da sentença pelo tribunal, e não da data em que proferido o entendimento em primeiro grau, (d) o novo prazo de 1 ano para cumprimento é novamente exíguo, (e) deve ser oportunizada conciliação para tratar destes prazos e (f) a nova pena de multa, no valor diário de R$ 5.000,00, é excessiva e contrária aos interesses públicos da comunidade.
Vejamos.
Conforme juntado no evento 22 dos autos originários, em 08/11/2013, sete meses após a prolação da sentença condenatória em primeiro grau, o Município de Palhoça/SC firmou com a Sanetal Engenharia e Consultoria e Saneamento e Meio Ambiente Ltda. EPP contrato para elaboração de estudo e projeto básico e executivo do sistema de esgotamento sanitário do município de Palhoça, incluindo mão-de-obra com fornecimento de material (CONTR3).
O projeto foi apresentado pela Sanetal em maio/2016, ou seja, após a intimação dos réus para prestarem suas informações em cumprimento de sentença, e 02 anos e 06 meses após a contratação da empresa privada, interregno durante o qual o Município não questionou sua contratada acerca do andamento dos projetos (PROJ178).
Segundo a doutrina de Edis Milaré, ‘o reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na verdade, como uma extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existência – a qualidade de vida-, que faz com que valha a pena viver’. Para o autor, este é ‘sem dúvida, o princípio transcedental de todo o ordenamento jurídico ambiental, ostentando o status de verdadeira cláusula pétrea’ (in Direito do Ambiente: a gestão ambiental em foco:doutrina, jurisprudência, glossário. 7ª Ed. rev. atual. e reform. – são Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011m pgs. 1065-1066).
Imperioso, portanto, que todos observem estritamente as normas em prol do meio ambiente, em especial o Poder Público, que tem o poder-dever de zelar pelo bem estar de todos os cidadãos.
Entretanto, em caso de omissão da Administração em realizar obras necessárias à garantia do meio ambiente saudável, em que pese seja necessária a atuação por parte do parquete do judiciário para garantir ação positiva (com fixação de prazo e respectiva multa), o prazo dado ao Poder Público para o cumprimento de decisão judicial que implica contratação e execução de obra deve considerar as exigências burocráticas legais, dentre elas a licitação.
Quanto ao valor da multa, deve levar em consideração o tamanho da Administração ré e seu orçamento, bem como o resultado prático da subtração do valor de seu caixa. Considerando réu um município, há que se avaliar o volume de dinheiro que será retirado de outras atividades também importantes à Administração e, mais ainda, aos administrados.
Neste contexto, em que pese imperioso o cuidado com o meio ambiente, bem como imperiosa a punição à Administração omissa, há que se considerar que a multa configurará redução de recursos para outros ramos, como saúde e educação. Por tal fundamento já decidiu esta Corte que ‘O instituto da multa diária nas execuções de obrigação de fazer deve ser utilizado com parcimônia contra a Fazenda Pública. O atraso no cumprimento muitas vezes se deve a entraves burocráticos que estão fora da alçada do agente público, não dependendo de sua vontade’ (AG 200204010161529, Rel. Des. Fed. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, DJE 21/10/2003). No mesmo sentido a AC 200072010024524, Rel Des Fed Luiz Carlos de Castro Lugon, DJE 20/06/2001 e AG 199904011378185, Rel Dese. Fed. João Surreaux Chagas, DJE 24/05/2000).
Analisando a situação fática dos autos, tenho que não há qualquer indício nos autos de que tenha autorizado ou licenciado construções ou atividades na Guarda do Embaú após a sentença e antes do início do futuro sistema de tratamento de esgoto. Quanto à primeira obrigação, deu início aos procedimentos administrativos de cumprimento, fazendo licitação e nomeando licitante vencedor, em que pese não tenha acompanhado de forma estreita o andamento dos estudos a fim de lhe garantir maior celeridade. O fato, porém, não induz de pronto os réus em mora. Por fim, quanto à segunda obrigação, qual seja ‘executarem as medidas necessárias para a recuperação da qualidade das águas do Rio da Madre no município, apresentando relatório em Juízo, em sede de execução de sentença, em periodicidade semestral a partir desta data, até que se verifique a eficácia do sistema de esgotos e recuperação das águas do referido rio, sob pena de multa diária por descumprimento, que fixo em R$ 1.000,00 (hum mil reais)’, não há informação documentada acerca de seu cumprimento.
Ou seja, há descumprimento parcial sujeito à pena de multa diária de R$ 1.000,00 que tem como termo inicial, conforme art. 496 do CPC, a confirmação da sentença por este Regional.
Quanto ao novo prazo, entendo cabível sua fixação, entretanto, considerando o rito burocrático já mencionado supra, fixo prazo de 2 anos, mantida a multa diária de R$ 1.000,00, conforme fixado lá em sentença, entendendo, ao menos para este momento, alta uma multa diária de R$ 5.000,00, considerando o interesse da população local e a arrecadação municipal.
Palhoça possui, segundo estimativa do IBGE do ano de 2013, uma população de 150.623 habitantes, sendo o décimo município mais populoso do estado. Conforme Lei nº 4.330/15 (LOA. ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA DO ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL DO MUNICÍPIO DE PALHOÇA PARA O EXERCÍCIO DE 2016), ‘art. 5º. O Orçamento da Prefeitura Municipal de Palhoça para o Exercício de 2016, estima a Receita e fixa a Despesa em R$ 409.160.000,00′, sendo ‘art. 7º O Orçamento da Fundação Municipal do Meio Ambiente, para o exercício de 2016, estima a Receita e fixa a Despesa em R$ 2.577.500,00’ (R$ 810.000,00 de receitas correntes e R$ 2.445.000,00 de despesas correntes) e sendo ‘art. 13 O Orçamento da SAMAE, para o exercício de 2016, estima a receita e fixa a despesa em R$ 72.880.000,00’ (R$ 62.780.000,00 de receitas correntes e R$ 48.540.000,00 de despesas correntes).
Tenho deste conjunto fático, então, que o agravante deixou de cumprir apenas o item ‘b’ da decisão judicial descabe ‘[b] os réus Município de Palhoça e Fundação Cambirela do Meio Ambiente – FCAM a executarem as medidas necessárias para a recuperação da qualidade das águas do Rio da Madre no município, apresentando relatório em Juízo, em sede de execução de sentença, em periodicidade semestral a partir desta data, até que se verifique a eficácia do sistema de esgotos e recuperação das águas do referido rio, sob pena de multa diária por descumprimento, que fixo em R$ 1.000,00 (hum mil reais)’, pelo que a multa é exigível desde a confirmação da decisão por este Regional em 15/10/2014.
Ademais, quanto ao item ‘a’ (‘[a] o Município de Palhoça em obrigação de fazer, consistente na implantação de rede coletora e sistema completo de tratamento de esgotos sanitários para a Guarda do Embaú, no prazo de 2 (dois) anos a contar desta data, que deve ser precedido de Estudo de Impacto Ambiental, nos termos da legislação vigente), fixo prazo de 2 anos, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento ao agravo de instrumento para (a) reconhecer o descumprimento apenas da obrigação de fazer fixada no item ‘b’ da sentença, (b) manter a exigibilidade da multa por descumprimento tendo como termo inicial, entretanto, a confirmação da sentença pelo Tribunal, (c) aumentar de 1 para 2 anos o novo prazo para cumprimento integral da obrigação de fazer constante no item ‘a’ da sentença, e (d) reduzir a multa por tal descumprimento de R$ 5.000,00 para R$ 1.000,00.
Juíza Federal GABRIELA PIETSCH SERAFIN
Relatora
EMENTA
AGRAVO DE INSTRUMENTO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPLANTAÇÃO DE ADEQUADO SISTEMA DE ESGOTOS NA PRAIA DA GUARDA DO EMBAÚ, PALHOÇA/SC, DESFAZIMENTO DE LIGAÇÕES CLANDESTINA E REVITALIZAÇÃO DO RIO DA MADRE E SUAS MATAS CILIARES. PRAZO ULTRAPASSADO. MULTA DIÁRIA. EXIGIBILIDADE. NOVO PRAZO COMPATÍVEL. MANTIDA INCIDÊNCIA DE MULTA.
A jurisprudência deste Tribunal e do STJ é firme quanto à possibilidade de cominação de multa contra a Fazenda Pública por descumprimento de obrigação de fazer. Entretanto, a jurisprudência desta Corte salienta que ‘O instituto da multa diária nas execuções de obrigação de fazer deve ser utilizado com parcimônia contra a Fazenda Pública. O atraso no cumprimento muitas vezes se deve a entraves burocráticos que estão fora da alçada do agente público, não dependendo de sua vontade’ (AG 200204010161529, Rel. Des. Fed. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, DJE 21/10/2003).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 26 de setembro de 2017.
Juíza Federal GABRIELA PIETSCH SERAFIN
Relatora
