Direito Ambiental
Uma questão muito pertinente e que gera bastante debate e discussões entre aqueles que atuam na área ambiental, é a participação dos órgãos interessados no processo de licenciamento, sobretudo quando o empreendimento ou atividade afeta algum patrimônio cultural.
O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo mediante o qual o órgão ambiental competente analisa a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos naturais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental (art. 1°, inciso I da Resolução CONAMA 237/97).
No âmbito deste procedimento, são exigidos estudos ambientais e o órgão ambiental competente pode expedir, ou não, licenças ambientais para determinado empreendimento ou atividade, com base em análises de riscos e impactos ao meio ambiente.
Esse processo é conduzido por um único ente federativo. Contudo, os demais entes interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, de maneira não vinculante (art. 13, §1° da Lei Complementar 140/2011). Nesse ponto, adianta-se que nos casos em que os entes federativos são os mesmos (IPHAN e IBAMA, por exemplo, que pertencem à União), entende-se que a manifestação do Instituto também não vincula, conforme será melhor abordado neste artigo.
Também denominados de intervenientes, essas entidades se envolvem no licenciamento, expedindo manifestações em relação aos impactos do empreendimento ou atividade no que diz respeito a determinados bens ambientais, tais como unidades de conservação, terras indígenas e quilombolas, patrimônios culturais etc.
Especificamente no que tange ao patrimônio cultural, seu reconhecimento e valorização são garantidos pela nossa Constituição Federal (arts. 215 e 216). A proteção e gestão dos bens culturais (materiais e imateriais) são de responsabilidade do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), autarquia federal vinculada ao Ministério do Turismo.
Nesse contexto, busca-se no presente artigo abordar uma síntese da participação do IPHAN, como interveniente, no processo de licenciamento ambiental, de forma a responder alguns questionamentos objetos de celeumas jurídicas e debates, tais como: (i) o que são bens culturais acautelados?; (ii) em que hipóteses deve haver a participação do IPHAN no licenciamento ambiental?; (iii) qual o procedimento para apresentação dos estudos relacionados aos bens culturais?; (iv) qual a natureza jurídica das manifestações do IPHAN?; e (v) existe risco de responsabilização ambiental atrelada à inobservância das normas sobre patrimônio cultural?
(i) O que são bens culturais acautelados?
Pois bem. Os bens culturais acautelados em âmbito federal, conforme a Instrução Normativa do IPHAN n. 01/2015[1], dividem-se em: (i) tombados, nos termos do Decreto-Lei n. 25 de 30 de novembro de 1937; (ii) arqueológicos, protegidos conforme o disposto na Lei n. 3.924 de 26 de julho de 1961; (iii) registrados, nos termos do Decreto n. 3.551 de 4 de agosto de 2000; (iv) valorados, nos termos da Lei n. 11.483 de 31 de maio de 2007; e (v) chancelados[2], nos termos da Portaria IPHAN n. 127/2009. Cada tipo de bem possui características específicas bem como etapas para seu registro e enquadramento, nos moldes das sistemáticas elencadas nas referidas normas.
(ii) Em que hipóteses deve haver a participação do IPHAN no licenciamento ambiental?
Os procedimentos que norteiam a participação do IPHAN no licenciamento ambiental estão previstos, sobretudo, na Portaria Interministerial MMA/MJ/MC/MS n. 60/2015 e na IN IPHAN n. 01/2015. Assim sendo, essa participação se torna obrigatória quando houver presença de bens culturais acautelados na Área de Influência Direta (AID)[3] do empreendimento ou atividade. E a manifestação do Instituto deverá ocorrer a partir de solicitação formal do órgão ambiental licenciador (arts. 1° e 3° da IN 01/2015).
(iii) Qual o procedimento para apresentação dos estudos relacionados aos bens culturais?
A manifestação do Instituto terá como base a Ficha de Caracterização da Atividade (FCA) ou documento equivalente, disponibilizada eletronicamente ou encaminhada, conforme o caso, pelos órgãos licenciadores competentes (art. 3°, §1° da IN 01/2015).
Com base nas informações da FCA, o IPHAN, por meio das Superintendências Estaduais ou a Sede Nacional, determinará a abertura de processo administrativo, ocasião em que serão adotadas certas providências, tais como o enquadramento do empreendimento quanto ao componente arqueológico, definição e elaboração de Termo de Referência Específico (TRE) aplicável ao caso para elaboração dos estudos, dentre outras (art. 9° da IN 01/2015).
A depender da classificação do bem cultural afetado (tombado, valorado, registrado ou arqueológico) e do tipo de atividade desenvolvida, a IN 01/2015 prevê relatórios, estudos e procedimentos específicos a serem obedecidos pelo empreendedor.
Nos casos de impactos aos bens arqueológicos, por exemplo, para certas atividades pode ser exigido o Projeto de Avaliação de Impacto ao Patrimônio Arqueológico – PAIPA e o Relatório de Avaliação de Impacto ao Patrimônio Arqueológico – RAIPA (art. 18 da IN 01/2015). Via de regra, a aprovação deste relatório pelo IPHAN ocorre na etapa de licenciamento prévio, já que para o início das instalações do empreendimento é necessário o Programa de Gestão do Patrimônio Arqueológico – PGPA (art. 31 da IN 01/2015).
Em resumo, portanto, o IPHAN deverá avaliar os impactos provocados pela atividade ou pelo empreendimento nos bens culturais acautelados e a apreciação da adequação das propostas de medidas de controle e mitigação decorrentes desses impactos (art. 7°, inciso III da Portaria n. 60/2015).
(iv) Qual a natureza jurídica das manifestações do IPHAN?
Quanto à natureza jurídica das manifestações do Instituto, conforme já adiantado no presente artigo, esta é opinativa e não vinculante (art. 13, §1° da Lei Complementar 140/2011), visto que o licenciamento ambiental só pode ser conduzido por um único ente federativo e o IPHAN não possui atribuição para licenciar, como será demonstrado a seguir. Dessa forma, cumpre ao órgão ambiental licenciador acatar ou não a manifestação do IPHAN e tomar as decisões no âmbito do processo licenciatório.
Nessa linha, vejamos as didáticas palavras de Eduardo Fortunato Bim[4]:
(…) O juízo sobre a viabilidade ambiental é exclusivo do órgão licenciador, sendo as manifestações dos intervenientes meramente opinativas.
Com exceção da intervenção do órgão gestor da unidade de conservação, na legislação federal não existe nenhuma previsão de que algum interveniente possa paralisar ou encerrar um processo de licenciamento ambiental com a sua manifestação.
Por isso, a análise conclusiva do interveniente ou sua colaboração para a elaboração do TR não significam poder de paralisar o licenciamento ambiental ou mesmo impor condicionantes, as quais devem ser julgadas pelo órgão licenciador. Infelizmente, a prática tem demonstrado que os intervenientes se utilizam da sua participação no licenciamento ambiental para obstar o processo ou impor condicionantes para substituir suas próprias atribuições.
Como visto, os intervenientes não podem impor seu próprio processo decisório, do ponto de vista substancial, ao órgão licenciador, e, adite-se, nem mesmo do ponto de vista procedimental. (grifou-se)
Destaca-se que o referido dispositivo da Lei Complementar 140/2011 deve ser interpretado em consonância com o art. 6°, inciso IV, da Lei 6938/1981, o qual dispõe sobre os órgãos executores do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Ou seja, cabe ao IBAMA (assim como aos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente) executarem o SISNAMA, conduzindo os processos de licenciamento ambiental.
O IPHAN não é considerado um órgão executor, mas sim um ente interveniente/interessado. Dessa forma, não é de sua competência executar o licenciamento ambiental, devendo manifestar-se de maneira opinativa, deixando a cargo do órgão licenciador a decisão sobre o acatamento da manifestação.
Assim, ainda que, em determinada situação, caso o órgão licenciador seja do mesmo ente federativo que o IPHAN (esfera federal, ou seja, IBAMA), pode-se entender que a manifestação deste também não será vinculante, tendo em vista que se trata de um órgão interessado e não executor do licenciamento.
Ressalta-se também que a ausência de manifestação do IPHAN nos prazos estabelecidos na legislação não implicará prejuízo ao andamento do processo de licenciamento, nem para a expedição da respectiva licença ambiental, nos termos do art. 7°, §4° da Portaria 60/2015.
Faz-se necessário destacar, por fim, que, embora não vinculante, isso não significa que os pronunciamentos do Instituto podem ser ignorados pelo órgão ambiental competente. Apesar de competir exclusivamente ao órgão licenciador decidir sobre a emissão de licença ambiental, é certo que a manifestação do interveniente deve ser avaliada e, se for o caso, incorporada ao processo de licenciamento.
(v) Existe risco de responsabilização ambiental atrelada à inobservância das normas sobre patrimônio cultural?
Em última análise, não se pode deixar de mencionar que a intervenção em bens culturais acautelados sem a consulta ao IPHAN, assim como eventuais danos causados a esse patrimônio, podem atrair a responsabilização dos empreendedores, consultores e do órgão ambiental licenciador.
Desse modo, destaca-se que a responsabilidade ambiental está presente nas esferas civil, administrativa e criminal. E o patrimônio cultural, por estar abarcado pelo conceito de meio ambiente[5], contempla os efeitos dessa responsabilização.
A título de exemplo, na esfera criminal, constam da Lei 9605/98 (Lei de Crimes Ambientais) os crimes contra o patrimônio cultural, em especial o seguinte: “Art. 64. Promover construção em solo não edificável, ou no seu entorno, assim considerado em razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida: Pena – detenção, de seis meses a um ano, e multa.”
Portanto, a realização de um diagnóstico prévio da região em que o empreendimento ou atividade será desenvolvido, por meio de estudos ambientais bem elaborados, é extremamente importante para avaliar os tipos de bens culturais acautelados que devem ser protegidos. Partindo dessa premissa, é essencial que empreendedores, consultores, proprietários e o órgão ambiental licenciador estejam atentos aos procedimentos de participação do IPHAN, de forma a evitar a tríplice responsabilização ambiental.
[1]Estabelece os procedimentos administrativos a serem observados pelo IPHAN nos processos de licenciamento dos quais participe.
[2]De acordo com a Instrução Normativa (IN) IPHAN n. 03/2022, que alterou a IN IPHAN n. 01/2015.
[3]A AID é aquela que sofre os impactos diretos do empreendimento ou atividade, considerando as características físicas, biológicas e socioeconômicas da região.
[4]BIM. Eduardo Fortunato. Licenciamento Ambiental. Editora Fórum. Belo Horizonte, p. 170, 2020.
[5]Para bem estabelecer o conceito das variadas facetas de meio ambiente, é relevante trazer à tona as lições de Romeu Thomé: “a) meio ambiente natural: ou também chamado de físico, constituído pelo solo, água, ar, flora, fauna; b) meio ambiente cultural (art. 215 e 216 da CRFB/1988): integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico e turístico; c) meio ambiente artificial (arts. 182 e 183 da CRFB/1988): consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano) e equipamentos públicos (ruas, praças, áreas verdes etc.); meio ambiente do trabalho (arts. 7º, XXII e 200, VIII da CRFB/1988): integra a proteção do homem em seu local de trabalho, com observância às normas de segurança. Abrange saúde, prevenção de acidentes, dignidade da pessoa humana, salubridade e condições de exercício saudável do trabalho.” (THOMÉ, Romeu. Manual de direito ambiental. 9. ed. Salvador: JusPODIVM, 2019, p. 197-198).
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