O FUTURO DO SERVIÇO DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL

Por Enio Fonseca e Marina Meyer

(Um olhar sobre a renovação dos contratos de distribuição de energia elétrica no Brasil)

Considerações iniciais sobre as concessões públicas:

No artigo “A Difícil Vida Fácil de uma Concessão Pública”, escrito pelo especialista Décio Michellis e por Ênio Fonseca, que foi publicado no canal direito ambiental.com, temos um retrato do que a lei estabelece como contrato concessão pública de energia, vejamos:

“Uma concessão pública é o contrato entre a administração pública e uma empresa privada, pelo qual se transfere à iniciativa privada, a execução de um serviço público (distribuição de energia elétrica, por exemplo), para que em seu próprio nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário (consumidor).

De acordo com o artigo 175 da Constituição Federal de 1988 e demais leis complementares, “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”

De acordo com a Lei Nº 8.987/95 que “Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal” temos no seu Art. 6º: “Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.”

“1º: Serviço adequado é aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”. A modicidade tarifária é um objetivo pretendido, mas nunca alcançado, algo como uma miragem considerando os tributos, subsídios e incentivos tarifários – ou seja, a surpreendente regra: pague dois e leve um (“de cada R$ 100 que o consumidor brasileiro paga em sua conta de luz, R$ 46 são usados para bancar 11 encargos do setor elétrico e oito tributos federais, estaduais e municipais” – PwC).

2º:“A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”.

Porém não basta ser “barato (eficiente) e funcionar”, tem que ser atual na “modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações”.

O prazo dos contratos de concessão não pode ser inferior a 5 e nem superior a 35 anos. Em 35 anos teremos: 9 presidentes (no mínimo 5 se considerarmos a possibilidade de reeleição);Idem para governadores e prefeitos;9 Legislaturas (período do mandato de cada assembleia eleita) no congresso Nacional, nas Assembleias Legislativas Estaduais e Câmaras Municipais.

Neste interim poderemos ter vieses liberais, estatizantes, progressistas e anti-empreendedorismo, não necessariamente nesta ordem.

A possibilidade de um contrato de concessão terminar como começou é muito baixa, ou quase nenhuma. De acordo com o IBPT – Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação, desde a constituição de 1988 “foram editadas mais 6,4 milhões de normas. Em média são editadas 800 normas por dia útil. Em matéria tributária, foram editadas 419.387 normas. São mais de 2,17 normas tributárias por hora. São 46 novas regras de tributos a cada dia útil.”

Nossa legislação ambiental, estimada em 60.000 normas ambientais (entre atos normativos da União, dos Estados e Municípios brasileiros, bem como órgãos de normalização técnica) também tem um ritmo impressionante de inovações e atualizações.

Com esta dinâmica e complexidade mesmo as melhores corporações podem não conseguir um “compliance” (cumprir as normas legais e regulamentares, bem como evitar, detectar e tratar quaisquer potenciais desvios ou inconformidades que possam ocorrer) integral/completo. Você dorme legal e pode acordar ilegal pela última inovação normativa.

Nos principais contratos de concessões públicas (aeroportos, rodovias e no setor de energia) se verifica um “furor regulatório”:

• Enseja inúmeras oportunidades de discricionariedade pelo Agente Público, permitindo, em vários casos, interpretação dos parágrafos e exigências, a critério do agente fiscalizador;
• Pode apresentar várias cláusulas, itens em desacordo legal com legislação vigente e ou insegurança jurídica sobre privatização, cobrança de multas, procedimentos de indenização, funcionários, aplicação da Lei das S.A. etc.;
• Os contratos de concessões especificam fatores não usuais e incompletos complementados por equações imprecisas. O não atendimento destes itens, (que são aleatórios e discricionários), implica em possibilidade de multas, com critérios questionáveis e passíveis de judicialização, bem como possibilidade de interpretações variáveis do agente público fiscalizador que aplicará as sanções e respectiva discricionariedade pessoal;
• Judicialização crescente e permanente durante toda a vigência dos contratos de concessão pelas cláusulas abusivas, excesso de discricionariedade e subjetividade;
• Abuso do controle social que atenta contra a função empresarial de uma S.A. fechada (o concessionário).

A lista acima não é exaustiva, apenas exemplificativa. Pelos motivos acima relacionados, a insegurança jurídica pode inviabilizar os investimentos que serão necessários ao longo do tempo para o atendimento dos objetivos da concessão. Compromete o pleno cumprimento dentre outros, dos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, segurança jurídica, interesse público e eficiência.” (Link do artigo mencionado clicando aqui)

Sobre o setor de energia elétrica no Brasil (SEB):

O setor de energia elétrica é considerado conforme a nossa Constituição Brasileira como de utilidade pública, observado os seguintes pontos: i) o setor de utilidade pública é formado por atividades que fornecem serviços básicos para a população, como energia elétrica, gás natural e abastecimento de água; ii) A distribuição de energia elétrica é um serviço público de competência da União, prestado por concessionárias e permissionárias.

Nesta esteira, a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) é responsável por regular, a nível de governo, o Setor Elétrico Brasileiro, com o apoio dos órgãos complementares (CMSE, EPE, ONS E MME). E, a divisão deste setor se dá em quatro principais blocos de gestão:

Geração

O setor elétrico brasileiro é predominantemente de geração hidrelétrica. Mas, existem diversas fontes de energia que atendem às necessidades e podem ser utilizadas, como por exemplo, a eólica, térmicas ou solar, biomassa, biocombustíveis.

A geração também pode ser centralizada ou distribuída. No primeiro caso, a energia é produzida por usinas de maior porte e transmitida e distribuída para os consumidores finais por outras redes de transmissão e distribuição. Já no segundo, a energia é produzida no centro de consumo ou próximo dele.

Transmissão

A função da transmissão é levar a energia elétrica gerada nas usinas até as empresas de distribuição, ou eventualmente a grandes consumidores. O sistema de transmissão de energia no Brasil, é constituído por uma interconexão de linhas que se espalham por todo território nacional, chamado de SIN (Sistema Interligado Nacional).
O SIN garante além da transmissão de energia, garantia de estabilidade na rede e a integração energética com países vizinhos.

Distribuição

E finalmente temos o setor de distribuição, no qual as empresas são responsáveis por receber a energia em alta tensão e rebaixá-las ao nível comercial para o consumidor final. Sendo ele de rede elétrica primária, que são as redes de média tensão que atendem as médias e grandes empresas e indústrias, ou secundárias, que são as redes de baixa tensão que atendem os consumidores residenciais, comerciais e industriais de pequeno porte.

A distribuição é realizada por meio de fios condutores, transformadores, postes ou dutos subterrâneos.

Comercialização

A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) é responsável por regular e fiscalizar o sistema de energia elétrica como um todo além de definir as tarifas de energia para os consumidores cativos – aqueles ao qual só é permitido comprar a energia da distribuidora detentora da concessão ou permissão na área onde está o consumidor – seguindo de acordo com as diretrizes estabelecidas para o setor pelo governo federal e o estabelecido em lei e nos contratos de concessão.

A energia elétrica é um bem de consumo cuja importância vem crescendo no decorrer das últimas décadas de maneira acelerada, devido ao seu papel como insumo básico nos processos de produção industrial assim como no setor de prestação de serviços e comércio em geral, agricultura, na transição energética, na qualidade de vida e na melhoria do IDH além do conforto que proporciona aos domicílios da Nação.

Sobre a renovação dos contratos das distribuidoras de energia elétrica no Brasil:

A renovação dos contratos de distribuição de energia elétrica no Brasil ora regulamentado pelo Decreto nº 12.068/2024 regulamenta a licitação e a prorrogação das concessões de distribuição de energia elétrica e estabelece as diretrizes para a modernização das concessões de serviço público de distribuição de energia elétrica. O decreto também determina que a ANEEL será responsável por elaborar o termo aditivo que definirá os critérios de concessão, focando na eficiência dos serviços prestados e na gestão econômico-financeira dos contratos.

O decreto estabelece diretrizes para a modernização das concessões e a prorrogação dos contratos de 20 distribuidoras de energia elétrica, com vencimento entre 2025 e 2031.

As novas regras visam melhorar a qualidade e a eficiência dos serviços prestados aos consumidores, e incluem: metas rigorosas para a recuperação de serviços após eventos climáticos extremos; limitação na distribuição de dividendos em caso de descumprimento dos requisitos; Introdução de indicadores de satisfação do consumidor como métricas de desempenho; Comprovação anual da saúde financeira da distribuidora; Manutenção da qualidade do serviço em todos os conjuntos da concessão.

Afinal o setor elétrico não é mais o mesmo de 30 anos atrás!

Como as distribuidoras possuem o monopólio natural da distribuição de energia e, por isso, o governo concede a cada empresa o direito de explorar uma área específica, desta renovação: dezenove contratos (firmados na década de 1990) já estão com as concessões vincendas entre 2025 e 2031. Essas empresas hoje, juntas, representam 62% do mercado de distribuição de energia do país, com receitas somadas que ultrapassam R$ 168 bilhões.

Os estados mais afetados são Espírito Santo, Rio de Janeiro, Bahia, São Paulo, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Sergipe, Rio Grande do Norte, Ceará, Pará, Pernambuco, Paraíba e Maranhão, conforme demonstração do quadro abaixo:

Fonte Enel

Outro ponto de extrema importância destacado no Decreto 12.068/2024 é o nível de satisfação dos consumidores – que passará a ser um indicador crucial na avaliação das distribuidoras – o que é um avanço espetacular em prol do consumidor de energia elétrica como bem pontuou o Ministro de MME: “É a oportunidade de efetivamente melhorar a energia entregue nas casas, nos comércios e no meio rural. São 56 milhões de unidades consumidoras impactadas. Os novos contratos serão mais modernos e as empresas deverão garantir a capacidade real de prestar o serviço. A qualidade será medida efetivamente pelo serviço prestado ao consumidor. Desligamentos prolongados e longas esperas nos call centers não serão mais tolerados pela população”. (fala do ministro de Minas e Energia, Alexandre Silveira, em coletiva de imprensa realizada em Brasília no dia 20 de junho).

Pelo aspecto da nova normativa, as distribuidoras também serão obrigadas em entregar determinados serviços, como exemplo:

• Entregar o mesmo nível de qualidade para todos os bairros;
• Comprovar saúde financeira anualmente;
• Melhorar os canais de atendimento;
• Criar um canal específico para o poder público municipal e estadual;
• Investir no fortalecimento das redes em áreas rurais;
• Digitalizar redes e serviços, entre outros.

Os contratos terão duas hipóteses para a abertura de caducidade da concessão:

• Descumprimento dos limites de continuidade do serviço, de forma isolada ou em conjunto, por três anos seguidos;
• Descumprimento dos critérios de eficiência de gestão econômico-financeira por dois anos seguidos.

As novas diretrizes estabelecidas pelo Decreto nº 12.068/2024 representam um marco significativo para o setor de distribuição de energia elétrica no Brasil, pois através da renovação dos contratos de concessão, onde governo buscará não apenas garantir a continuidade do serviço, mas também promover melhorias substanciais na qualidade e na eficiência do atendimento aos consumidores, este novo marco enxerga o consumidor de energia com mais dignidade!

As mudanças trazem também desafios consideráveis para as distribuidoras, que terão que aumentar seus investimentos e aprimorar seus processos para atender às novas exigências. A introdução de indicadores de satisfação do consumidor como métricas de desempenho, a limitação na distribuição de dividendos em caso de descumprimento dos requisitos e a imposição de metas rigorosas para a recuperação de serviços após eventos climáticos extremos são medidas que visam colocar o consumidor no centro das atenções. Essas ações podem, a longo prazo, resultar em um serviço mais confiável e eficiente para os brasileiros.

Assim, com a aprovação dessas novas regras, espera-se que o setor evolua para atender de maneira mais eficaz e transparente às demandas da população, garantindo uma energia de melhor qualidade para todos os brasileiros.

Mediante esse empenho, e conforme estabelecido no art. 4º do referido Decreto, a ANEEL abriu espaço para debater o assunto, mediante uma consulta pública, e no dia 9 de Outubro de 2024 ela publicou a minuta do NOVO TERMO ADITIVO aos Contratos de Concessão – com a finalidade de cumprir com as condições previstas no Decreto 12.068 (que até 19 de outubro de 2024 deverá ter este Aditivo Contratual aprovado).

O §1o do art. 10 do Decreto no 12.068/2024 dispõe que a minuta do termo aditivo aocontrato de concessão deverá ser aprovada e divulgada pela ANEEL no prazo de 120 (cento e vinte) dias da publicação do Decreto, ou seja, 19 de outubro de 2024.

Vários temas serão disciplinados no termo aditivo – conforme as diretrizes estabelecidas no Decreto – em relação à prestação do serviço de distribuição, serão abordados tópicos como: operação, expansão e ampliação do sistema; compartilhamento de infraestrutura; qualidade das informações das distribuidoras; efetividade do SAC e resolutividade das reclamações. Sobre a transição energética, será discutida a aplicação em pesquisa, desenvolvimento e inovação do setor elétrico em programas de eficiência energética.

Também serão disciplinados os aprimoramentos das condições econômicas; a modicidade tarifária; a gestão eficiente; sustentabilidade econômico-financeira; governança, concorrência; alocação de riscos; entre outros assuntos.
Com esta sistemática, a previsão da ANEEL é de ter a aprovação da minuta do Termo Aditivo no primeiro trimestre de 2025.

As primeiras concessões a vencer são: EDP Espírito Santo Distribuição de Energia, Light Serviços de Eletricidade e Ampla Energia e Serviços – Enel Rio, com termos finais em 17 de julho de 2025, 4 de junho de 2026 e 9 de dezembro de 2026, respectivamente.

A elaboração da Nota Técnica contou com a colaboração de diversas superintendências, além disso, houve uma série de reuniões internas e com os agentes, tanto do segmento de distribuição, quanto de consumo, a fim de estimular o debate a respeito do processo. Existem 19 concessionárias de distribuição com contratos a vencer entre 2025 e 2031.
As concessões poderão ser prorrogadas por 30 anos, desde que as distribuidoras assumam o compromisso de atender às metas de qualidade e eficiência na gestão econômica e financeira e os novos contratos terão o IPCA como indexador para os reajustes tarifários anuais.

A qualidade dos serviços será medida por indicadores de frequência e duração média das interrupções dos serviços, enquanto a eficiência da gestão será avaliada com base em indicadores que mensurem a capacidade da concessionária de cumprir seus compromissos econômicos e financeiros de forma sustentável.

Os indicadores serão definidos individualmente pela ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica). O período de apuração será os cinco anos anteriores à prorrogação da concessão, excluindo os anos anteriores a 2021 para o critério de eficiência da gestão econômica e financeira. Será considerado descumprimento da prestação do serviço se não houver atendimento aos critérios de qualidade do fornecimento por três anos consecutivos ou aos critérios de gestão por dois anos consecutivos.

Para o segmento de geração distribuída, o novo contrato de concessão conterá uma diretriz para que as distribuidoras disponibilizem em seus sites todas as informações necessárias à facilitação dos processos de conexão dos usuários de micro e minigeração. Atualmente, o segmento de geração distribuída convive com a dificuldade de conectar seus sistemas porque as distribuidoras argumentam que há o extrapolamento de parâmetros operacionais das redes elétricas, problema este que ficou conhecido como inversão de fluxo.

A satisfação dos consumidores, medida por meio de indicadores de atendimento e pesquisas de opinião, passará a ser um critério de avaliação da qualidade do serviço. As distribuidoras serão obrigadas a entregar o mesmo nível de qualidade em todos os bairros de sua área de concessão. Serão estabelecidas metas de eficiência de recomposição do serviço após eventos climáticos extremos, como o que aconteceu em São Paulo em novembro de 2023.

As distribuidoras poderão exercer outras atividades empresariais e oferecer novos serviços aos usuários, por sua conta e risco, desde que favoreçam a modicidade tarifária, bem como serão estabelecidos novos incentivos para que as concessionárias invistam no combate às perdas de energia e à inadimplência. A ANEEL poderá estabelecer tarifas diferenciadas para tratar esses problemas.

Outra inovação, em articulação com a ANPD (Autoridade Nacional de Proteção de Dados), prevê que a ANEEL poderá estabelecer critérios para o compartilhamento de dados dos consumidores, “com amplo e isonômico acesso aos interessados, em benefícios da concorrência e respeitados os direitos de proteção de dados”.

Os dados custodiados pela concessionária deverão ser utilizados estritamente no âmbito da atividade de distribuição. Recentemente, foi noticiado na mídia uma suposta utilização de dados de consumidores entre empresas do mesmo grupo econômico a fim de obter vantagem na captação de novos clientes para o Mercado Livre de Energia.
As distribuidoras também terão que uniformizar os processos de qualificação técnica entre funcionários próprios e terceirizados e deverá ter um estímulo gradual a digitalização das redes e serviços, incluindo a troca de medidores de energia, conforme critérios do MME.

Um dos pontos mais polêmicos foi a limitação de distribuição de 25% (mínimo legal) de dividendos e juros de capital próprio no caso de descumprimento de indicadores de qualidade técnica, comercial e econômico-financeiro.

Em consonância com a proteção do consumidor de energia e em prol da transparência, as distribuidoras deverão estabelecer um canal de comunicação dedicado ao atendimento de órgãos públicos nas esferas municipal, distrital e estadual e disponibilizar nas faturas de energia os valores de indenização por conta de violação de indicadores de continuidade do serviço.

Em caso de descumprimento dos limites de continuidade do serviço, de forma isolada ou em conjunto, por três anos consecutivos, ou no caso de não atendimento aos critérios de eficiência de gestão econômica-financeira por dois anos consecutivos deverá conter na NOVA MINUTA CONTRATUAL a hipótese de abertura do processo de caducidade da concessão – o que é uma segurança jurídica em favor do consumidor.

A ANEEL também poderá definir critérios mais restritivos com objetivo de propiciar que as concessionárias prestem um serviço compatível com a “realidade tecnológica, regulatória e comercial do setor elétrico durante toda a vigência do contrato de concessão.” Neste caso, a aplicação desses novos critérios deve ser precedida de consulta pública. E as concessionárias também deverão desenvolver ações para o aumento da resiliência das redes elétricas frente a eventos climáticos, bem como robustecer o atendimento em áreas rurais, “especialmente nas regiões com potencial para o agronegócio e a agricultura familiar.”

Como aderir aos NOVOS CONTRATOS? As concessionárias deverão protocolar na ANEEL o requerimento de prorrogação da concessão com antecedência mínima de 36 meses. Quem já enviou o requerimento terá a oportunidade de ratificá-lo no prazo de 30 dias, contados a partir da publicação da minuta de concessão. A ANEEL deverá também encaminhar a recomendação ao MME quanto à prorrogação com antecedência mínima de 21 meses. Esse critério poderá ser flexibilizado para as concessões vincendas entre 2025 e 2026. E por fim, a decisão do MME em relação à prorrogação ou licitação deve ser publicada em 18 meses antes do advento do termo contratual.

É incontestável, no entendimento dos autores, que com a renovação dos contratos de concessão, o governo busca não apenas garantir a continuidade do serviço, mas também promover melhorias substanciais na qualidade e na eficiência do atendimento aos consumidores DE ENERGIA em todo canto do país – do Oiapoque ao Chuí – ou seja em cada classe de consumidor de energia deverá ter a garantia de direitos e regras contratuais mais claras, processos inovadores e mais tecnológicos, mas sempre em direção a um futuro energético mais acessível, econômico e ambientalmente responsável. Portanto, é imperativo que os reguladores e as partes interessadas continuem a colaborar para aprimorar e expandir essa abordagem inovadora e revolucionária!

Enio Fonseca – Engenheiro Florestal, Senior Advisor em questões socioambientais, Especialização em Proteção Florestal pelo NARTC e CONAF-Chile, em Engenharia Ambiental pelo IETEC-MG, , em Liderança em Gestão pela FDC, em Educação Ambiental pela UNB, MBA em Gestão de Florestas pelo IBAPE, em Gestão Empresarial pela FGV, Ex Presidente e atual Conselheiro do Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico, FMASE, foi Superintendente do IBAMA em MG, Superintendente de Gestão Ambiental do Grupo Cemig, Chefe do Departamento de Fiscalização e Controle Florestal do IEF, Conselheiro no Conselho de Política Ambiental do Estado de MG, CEO da PACK OF WOLVES Assessoria Socioambiental estratégica, foi Gestor Sustentabilidade Associação Mineradores de Ferro do Brasil . Membro do Ibrades, Abdem, Adimin, Alagro, Sucesu, CEMA e CEP&G/ FIEMG, da Comissão de Direito da Energia da OAB-MG e articulista do Canal direitoambiental.com.
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Marina Meyer Falcão – Professora Pós Graduação na PUC/MG. Presidente da Comissão de Energia da OAB de Minas Gerais Diretora Jurídica do INEL e Secretária de Assuntos Regulatórios do INEL, Diretora Regulatória e Jurídica da ENERGY GLOBAL SOLUTION – EGS. Advogada especialista em Direito de Energia. Membro representante do Estado de Minas Gerais na missão Energias Renováveis na Alemanha em 2018 e nos Estados Unidos em 2016 (The U.S. Department of State’s sponsoring an International Visitor Leadership Program project entitled “Modernizing the Energy Matrix to Combat Climate Change,” for Brazil in 2016), Autora de 3 Livros em Direito de Energia, MBA em Direito Empresarial pela Fundação Getúlio Vargas. Pós-graduada em Gestão Ambiental pelo Instituto de Educação Tecnológica – IETEC. Graduada pela Universidade FUMEC. Membro da Comissão de Energia da OAB- MG; Membro da Câmara de Energia, Petróleo e Gás da Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais – FIEMG; Ex-Superintendente de Política Energética do Estado de Minas Gerais (2009 a 2014); Ex-Conselheira do Conselho de Política Ambiental – COPAM do Estado de Minas Gerais (2009 a 2014); Ex-Secretária Executiva do Comitê Mineiro de Petróleo e Gás.

 

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