Justiça Federal da 4ª Região determina o livre acesso da população e turistas às praias de Governador Celso Ramos, em Santa Catarina

Albenir setembro 25, 2015 Jurisprudências Escreva seu comentário

De acordo com notícia divulgada pelo TRF4:

“A União e o município de Governador Celso Ramos, no litoral catarinense, devem retirar todos os obstáculos que impedem o livre acesso da população às praias da cidade. Foi o que decidiu, na última semana, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), confirmando sentença da Justiça Federal de Florianópolis.

A ação foi movida pelo Ministério Público Federal (MPF) com o objetivo de desobstruir o acesso às praias da cidade, que atualmente estão ocupadas por imóveis particulares. Para conseguir chegar ao mar, a população local e os turistas estariam tendo que passar por dentro de imóveis privados.

A União defendeu-se dizendo que não autorizou nenhuma das construções que bloqueia o caminho ao mar. Alegou também que as existentes seriam irregulares. Já a prefeitura sustentou que tem realizado esforços para identificar os proprietários em situação irregular, mas que o trabalho apresenta dificuldades, pois muitos não residem no município.

Conforme as provas anexadas ao processo, as edificações são principalmente casas de veraneio, hotéis e pousadas, algumas inclusive com mais de um pavimento e, na sua maioria, erguidas sobre a faixa de areia próxima ao mar.

A Justiça Federal de Florianópolis ordenou que o município retirasse qualquer obstáculo imposto por particulares ao acesso e utilização das praias em seu território. Também determinou que a União cancelasse todas as inscrições de ocupação e aforamentos relativos às áreas que interfiram com os acessos às praias ou costões ou que se caracterizem como de preservação permanente. Os réus recorreram ao tribunal.

O relator do processo na 4ª Turma, desembargador federal Cândido Alfredo Silva Leal Junior, negou os apelos. De acordo com o magistrado, ‘a construção de casas em terrenos privados ou em condomínios na beira da praia, por si só, já evidencia contrariedade às normas legais, sobretudo as de natureza ambiental, mas o impedimento de acesso ao público potencializa a ofensa ao bem jurídico e se contrapõe não apenas à lei, mas à Constituição’.

Leal Junior acrescentou que, ‘diante da omissão da União e do Município, é necessário impor-lhes a obrigação de tomar todas as medidas necessárias para retirada de todos os obstáculos impostos por particulares ao uso das praias, bem como identificar as ocupações irregulares, e não somente negar as inscrições dos ocupantes, mas adotar medidas no sentido de retirá-los dos locais irregulares na faixa da praia e em áreas de preservação permanente’”.

Fonte: notícia e imagem divulgada pelo TRF4 em 24/09/2015.

Abaixo, confira a íntegra da decisão da 4ª Turma do TRF4 proferida nos autos do processo nº 50154716220144047200/TRF que proibiu que residências particulares impeçam que a população e turistas cheguem até o mar (extraída a partir de consulta à movimentação processual):

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5015471-62.2014.4.04.7200/SC

RELATOR	:	CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
APELANTE	:	MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS
	:	UNIÃO – ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
APELADO	:	MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

RELATÓRIO

Esta ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal contra o Município de Governador Celso Ramos e a União objetiva seja garantido o livre acesso da população às praias localizadas no Município.

A sentença julgou parcialmente procedente o pedido para

a) determinar ao Município de Governador Celso Ramos que retire qualquer obstáculo imposto por particulares ao franco acesso e utilização das praias em seu território, garantindo a circulação e estacionamentos de veículos, levando em consideração as distâncias a serem percorridas, as áreas de preservação permanente a serem mantidas e a acessibilidade de pessoas portadoras de necessidades especiais, nos termos da legislação vigente; e

b) determinar à União que cancele todas as inscrições de ocupação e aforamentos (quando couber, nos termos da fundamentação) expedidos pelo Serviço de Patrimônio da União, relativamente às áreas que interfiram com os acessos às praias ou costões ou que se caracterizem como de preservação permanente no Município de Governador Celso Ramos, bem assim que tome as medidas de imissão na posse dos imóveis;

As obrigações devem ser comprovadas nos autos nos seguintes prazos:

a) retirada de obstáculos ao livre acesso atualmente existentes (muros, cercas, muretas, cancelas etc): 6 (seis) meses;

b) regularização dos acessos: 1 (um) ano, contados da fluência do prazo anterior;

c) levantamento das ocupações irregulares em terrenos de marinha: 6 (seis) meses;

d) cancelamento de ocupações em área impróprias, segundo a Lei n. 9.636/98: 6 (seis) meses, contados da fluência do prazo anterior; e

e) providência para imissão na posse dos terrenos de marinha: 6 (seis) meses a contar do encerramento do prazo fixado no item ‘d’.

Os prazos começarão a fluir a partir da publicação desta sentença, posto que eventual recurso será recebido apenas no efeito devolutivo (art. 14 da Lei n. 7.347/85).

Fixo, para o caso de descumprimento das medidas impostas nos prazos acima assinalados, multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil) reais.

Condeno os réus, ainda, nos termos do art. 94 da Lei n. 8.078/90 c/c os arts. 19 e 21, ambos da Lei n. 7.347/85, a promoverem a publicação da parte dispositiva desta sentença em pelo menos um jornal de grande circulação no Estado de Santa Catarina e em jornal local (Município de Governador Celso Ramos), se houver, comprovando nos autos em 30 (trinta) dias, contados da intimação desta sentença.

O Município de Governador Celso Ramos interpôs apelação (evento 59) alegando que (a) a ordem de abertura de novas vias de circulação de veículos e estacionamentos destoa da fundamentação da sentença, que é no sentido da necessidade de remover os obstáculos erigidos por particulares ao acesso das praias, sendo este o único pedido da inicial dirigido ao Município; (b) a execução das obras implicaria intervenção municipal em propriedades alodiais particulares, as quais precisam ser desapropriadas e indenizadas e o prazo concedido é exíguo e não há previsão orçamentária para tanto; (c) a sentença interfere na autonomia do ente municipal, contrariando os artigos 2º e 30, VIII, da Constituição Federal, porque as praias são cercadas por vegetação nativa, morros e costões, as quais são acessadas exclusivamente por trilhas, e assim a construção de estacionamentos vai de encontro ao interesse local; (d) o plano diretor estabelece regras que devem ser observadas no cumprimento da obrigação, assim como existem restrições ambientais considerando que a maioria das praias está dentro dos limites da Área de Proteção Ambiental do Anhatomirim, devendo ser ressalvada a possibilidade de abertura de trilhas ecológicas ao invés de vias de circulação de veículos; (e) não há amparo legal para a obrigação de publicar a sentença em jornais a expensas do Município. Pede que a apelação seja recebida em ambos os efeitos, que seja conhecido o reexame necessário (art. 475 do CPC) e, no mérito, que seja reformada a sentença, ‘reconhecendo-se a absoluta impossibilidade de seu cumprimento’.

A União interpôs embargos de declaração (evento 62), que foram improvidos (evento 64).

A União interpôs apelação (evento 70) alegando que (a) o autor carece de interesse processual em postular a identificação e cancelamento de ocupações em áreas impróprias de todos os terrenos de marinha e seus acrescidos porque não houve pretensão resistida pela União; (b) o pedido é juridicamente impossível porque impõe execução de medidas afetas ao critério de oportunidade e conveniência da administração pública; (c) não há interesse de agir, pois as medidas postuladas já estão dispostas em lei; (d) a sentença é extra petita porque o autor não pediu que a União se imitisse na posse destes imóveis; (e) o enquadramento de área como preservação permanente incumbe aos órgãos ambientais e não à Secretaria de Patrimônio da União, de modo que o cancelamento de inscrição se dará após esta constatação pelo órgão competente; (f) não houve inércia nem descaso por parte da União. Pede a reforma da sentença para afastar as condenações impostas à União ou, sucessivamente, afastar as determinações de imissão na posse e de publicação da sentença em jornal de circulação, ampliar o prazo de cumprimento da obrigação para, no mínimo, três anos e afastar a multa diária fixada em R$ 1.000,00.

O Município ratificou as razões de apelação (petição 76).

Foram apresentadas as contrarrazões.

Nesta instância, Mauro Domingos Duarte requereu (a) o reconhecimento da existência de litisconsórcio passivo necessário com os particulares que possam vir a sofrer os efeitos da sentença, conforme levantamentos existentes em poder dos réus Município de Governador Celso Ramos e União Federal e, em consequência, decretar a nulidade do processo, determinando-se ao autor que promova a citação dos terceiros, para que ofereçam contestação, prosseguindo o feito até o seu final, na forma da lei; (b) caso não seja este o entendimento, que se dê provimento às apelações interpostas, para o fim de julgar improcedentes os pedidos formulados ou, ainda, para julgá-los parcialmente procedentes a fim de harmonizar os direitos constitucionais colidentes, permitindo-se o acesso às praias, mas sem descurar da segurança dos moradores e ocupantes lindeiros.

O Ministério Público Federal manifestou-se pelo indeferimento do pedido de terceiros e pelo desprovimento das apelações.

É o relatório.

VOTO

Do conhecimento do reexame necessário

Dou por interposto o reexame necessário porque o Município e a União foram condenados, aplicando-se a regra do art. 475, I, do CPC.

Petição do terceiro

Quanto à petição do terceiro que se diz interessado na apelação (evento 2 do recurso) , não conheço dos pedidos nela veiculados porque: (a) não está demonstrado interesse jurídico do requerente que justificasse o deferimento de sua intervenção como assistente de alguma das partes; (b) não há demonstração de que os efeitos da sentença iriam atingir o requerente, havendo apenas alegação abstrata de que isso aconteceria e juntada de alguns poucos documentos, que não são suficientes para comprovar concreto interesse jurídico do requerente que o habilitasse a intervir como assistente; (c) a habilitação como terceiro no processo depende de requisitos legais próprios, existindo momento específico para isso, o que não parece ter sido observado nos autos; (d) embora fosse admitido o recurso de terceiro prejudicado (artigo 499 do CPC), não é de recurso autônomo que se trata, uma vez que o requerente aproveita sua intervenção extemporânea nos autos para alegar questão processual sem que estivesse previamente habilitado no feito, o que não lhe autoriza fosse conhecida sua manifestação como recurso de terceiro prejudicado, que tem requisitos próprios regulados pela lei processual específica.

Apesar do não conhecimento, a questão que suscita pode e será examinada de ofício no julgamento da apelação porque se trata de matéria de ordem pública (litisconsórcio passivo necessário), apenas não cabendo aqui conhecer ou deferir o pedido de intervenção na forma que deduzido.

Litisconsórcio passivo necessário

Examino de ofício esta questão do litisconsórcio passivo necessário e rejeito-a porque: (a) não está caracterizado litisconsórcio, conforme foi proposta a ação e determinado na sentença; (b) não há risco de a sentença produzir efeitos contra terceiros porque a sentença apenas determina à União e ao Município que adotem providências de defesa dos bens públicos, e isso não faz coisa julgada quanto a terceiros, que poderão defender sua posse ou propriedade contra a União e o Município, por ação própria; (c) o que o terceiro pretende é se defender sem ter o direito ou sem propor a adequada medida judicial, o que não lhe é assegurado, já que, se a ocupação for regular não sofrerá os efeitos da sentença (que se dirigem apenas ao Município e a União quanto a áreas irregulares) e se for irregular então não existe direito a defender.

Seja como for, essas questões que dizem respeito a cada ocupação específica não são objeto da ação civil pública, que se limita a emitir comandos concretos, mas gerais, para que os órgãos públicos (União e Município) adotem as providências administrativas e extrajudiciais que forem cabíveis contra quem de direito para regularizar a ocupação de praias e áreas públicas.

Se alguém se entender prejudicado pela atuação administrativa dos órgãos públicos em razão do que foi determinado na ação civil pública, poderá perfeitamente buscar defender seus direitos através de ação judicial, já que não haverá coisa julgada que lhe impeça de fazê-lo (justamente porque os indivíduos não foram partes nesta ação civil pública e não são alcançados pelos efeitos da sentença).

Mas não podem pretender, desde já, que participem desta ação civil pública, cujo alcance é definido pelos limites do pedido das partes e do que foi deferido pelo juízo, o que não parece alcançar as situações jurídicas concretas de ocupantes das áreas tratadas na ação civil pública.

Portanto, rejeito essa preliminar.

Efeito suspensivo das apelações

Quanto ao recebimento das apelações no efeito suspensivo, isso já foi decidido no âmbito dos agravos de instrumento (nºs 5011443-54.2013.404.0000 e 5017233-19.2013.404.0000) interpostos pelas partes, restando suspensa a sentença apenas em relação à União. O agravo interposto pelo Município foi improvido.

Carência de ação por falta de interesse processual

A União alega que o autor carece de interesse processual em postular a identificação e cancelamento de ocupações em áreas impróprias de todos os terrenos de marinha e seus acrescidos porque não houve pretensão resistida pela União. Alega também que não há interesse de agir, pois as medidas postuladas já estão dispostas em lei.

Rejeito a preliminar porque (a) ficou demonstrado nesta ação que as praias localizadas no Município estão sendo utilizadas por particulares, que impedem o acesso da população em geral, mediante cercas, muros, guaritas, entre outras estruturas, e o poder público não tomou qualquer medida no sentido de proteger o patrimônio público que é qualificado como bem de uso comum do povo (art. 10 da Lei nº 7.661/1988); (b) a omissão da União e do Município no seu dever de agir justifica o ajuizamento desta ação a fim de que os fatos sejam elucidados, que as partes se defendam, que sejam definidas eventuais medidas cabíveis bem como as responsabilidades dos entes públicos.

Portanto, rejeito a preliminar.

Impossibilidade jurídica do pedido

A União alega que o pedido é juridicamente impossível porque impõe execução de medidas afetas ao critério de oportunidade e conveniência da administração pública, o que teria sido determinado sem considerar fatores da realidade do local, como número de residências, existência ou não de comunidades pesqueiras, existência de recursos materiais e humanos para a realização das tarefas, entre outros fatores.

Rejeito a preliminar porque (a) o pedido veiculado nesta ação é juridicamente possível, pois amparado nas normas constitucionais e legais relativas à qualificação das praias e à proteção deste patrimônio, cuja responsabilidade é da União e do Município; (b) a ação civil pública é instrumento cabível para responsabilizar os réus pelos danos causados aos bens públicos, ao meio ambiente, bem como defender os interesses difusos; (c) eventuais deficiências de recursos não obstam o ajuizamento da ação, nem autorizam o poder público a se omitir do seu dever, já que existem normas que lhe impõe esta obrigação e que o mesmo dispõe de instrumentos para tanto; (c) os fatores citados pela União deveriam ter sido por ela administrados em sua atuação, mas não obstam a pretensão deduzida nesta ação.

Portanto, rejeito a preliminar.

Sentença extra petita

A União alega que a sentença é extra petita porque o autor não pediu a condenação da União à imissão na posse destes imóveis.

Rejeito a alegação porque (a) o autor pediu na inicial que ‘seja determinada à União a adoção das providências necessárias para o cancelamento de todas as inscrições de ocupação ou aforamentos em terras de marinha ou acrescidos que se caracterizem como áreas de preservação permanente ou de proteção especial, bem como daquelas que concorram para a obstaculização do acesso às praias e costões do município de Governador Celso Ramos e para a privatização dos mesmos, em um prazo de 120 dias (cento e vinte dias) – considerando que na região já há Linha Preamar Médio (LPM) de 1831 homologada -, sob pena de multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais). Requer o MPF que tais providências incluam vistorias da GRPU e requisição direta de apoio aos órgãos ambientais federais (IBAMA e Instituto Chico Mendes), bem como a propositura das ações de reintegração de posse que se façam necessárias‘; (b) o pedido engloba, portanto, as medidas possessórias necessárias para a cumprimento da obrigação de permitir o livre acesso às praias, levantando as ocupações irregulares em terrenos de marinha e providenciando na imissão na posse das mesmas.

Portanto, rejeito a preliminar.

Mérito

Quanto ao objeto central da ação de garantir o livre acesso às praias do Município de Governador Celso Ramos, verificou-se pelos documentos que constam dos autos que as praias do Município de Governador Celso Ramos estão sendo ocupadas por particulares em total afronta às normas que regem o uso deste patrimônio.

Verificou-se que a omissão do Município e da União propiciou a privatização das praias do Município de Governador Celso Ramos, fato que originou a indignação da população local e dos turistas que lá chegam e se deparam com restrições ilegais de acesso.

O próprio Município fez um levantamento da situação do litoral e confirmou que algumas praias somente poderiam ser acessadas através de residências particulares (evento 7 – fls. 126-141), que, em alguns casos, está obstruída por portões, muros, grades. Essa situação também foi verificada pelo ICMBIO (evento 50 – fl. 557) no sentido de que ‘as restrições pelo particular geralmente se dão pela existência de propriedades privadas confrontantes com as praias e cujos portões, muros ou cercas bloqueiam o acesso a elas’. Ao final, concluiu que ‘a constatação segura é que a maioria das praias dentro dos limites da APA encontra-se com uso privativo’.

Em contrapartida, os entes públicos não demonstraram que tivessem tomado qualquer providência para modificar essa situação ou impedir que essas ocupações ocorressem.

Os abusos na utilização das praias de Governador Celso Ramos e omissão do poder público são recorrentes, ensejando o ajuizamento de diversas ações, entre as quais destaco os seguintes julgamentos por este Tribunal:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMOLIÇÃO DE IMÓVEL E RECUPERAÇÃO DE ÁREA DEGRADADA (RESTINGA). TERRENO DE MARINHA. PRAIA DE PALMAS. MUNICÍPIO GOVERNADOR CELSO RAMOS. NULIDADE DA SENTENÇA. OBRIGAÇÃO DO PROPRIETÁRIO DE RECUPERAR A ÁREA. RESPONSABILIDADE DA UNIÃO POR OMISSÃO NO SEU DEVER DE FISCALIZAR O TERRENO DE MARINHA OCUPADO E INSCRITO IRREGULARMENTE.

Não é nula a sentença que julga antecipadamente a lide quando não há necessidade de produção de provas e quando a parte não indica de que forma essa decisão tenha lhe causado prejuízo e não indica para que fim entende necessário retomar da instrução.

Aquele que perpetua o dano ambiental iniciado pelo anterior proprietário, realizando intervenções sucessivas na área de preservação permanente (restinga), inclusive substituindo o rancho que existia quando adquiriu o imóvel em 1978 por uma construção mais moderna de dois pavimentos em 1993, é responsável pela recuperação dessa área (demolição do imóvel).

O fato de existir um rancho no local à época da aquisição não limita a responsabilidade pela degradação da área ao antigo proprietário porque a situação fática se modificou no curso do tempo, não sendo mais possível analisar as responsabilidades à luz da situação do imóvel na época da compra, quando existia apenas um rancho. O dano não se restringe à supressão daquela vegetação que existia antes da primeira construção, mas à continuidade do processo interventivo, com colocação de cerca, construção de casa de alvenaria (que difere muito daquela construção anterior, rancho, de madeira, de um pavimento), plantação de vegetação exótica.

Necessária a demolição do imóvel porque a manutenção da construção no local é irregular, é ilegal, e inviabiliza a recuperação da área.

A União é responsável pelo dano ambiental por omissão no seu dever de fiscalizar a área de sua propriedade, terreno de marinha, tendo permitido a permanência no local mesmo depois de instituída a norma que proíbe a inscrição de ocupação em terreno desta natureza.

(Apelação Cível 5002749-98.2011.404.7200, TRF4, Quarta Turma, Relator Des. Federal Cândido Alfredo Silva Leal Junior, julgado em 17/10/2013, D.E. 22/10/2013)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRAIA E TERRENO DA MARINHA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. LITISPENDÊNCIA. INOCORRÊNCIA.

1. Não há falar em falta de interesse recursal do Parquet. Saliente-se, inicialmente, que o MPF demonstrou que veio investigando e estudando o caso, bem como tentando provocar a adoção de medidas administrativas a respeito da situação debatida, ao longo de toda a última década, não havendo falar em inércia de sua parte. E, ainda que assim não fosse, eventual inércia anterior jamais conduziria à conclusão pela falta de uma das condições da ação.

2. O mesmo pode ser dito da existência de ACP anterior em face do Município e outros, já que o fato de ter sido deferida liminar, naquela ação, não obsta que o Ministério Público se volte contra os particulares não atingidos naquele feito, até mesmo para viabilizar um cumprimento mais rápido da medida de viabilização de acesso integral do povo às praias, uma vez que, como afirmado pelo próprio recorrente, o êxito do provimento determinado ao Município demanda procedimentos administrativos que podem vir a ser lentos (com notificação dos proprietários, exercício do direito de defesa, etc.).

3. Não há litispendência entre esta demanda e a Ação Civil Pública n. 2008.72.00.006647-8. Naquela demanda o autor requer, entre outras providências, ordem para que os réus União e Município de Governador Celso Ramos tomem as providências necessárias à retirada dos obstáculos que impedem o livre acesso às praias e, nesta ação, o pedido é para que os réus particulares retirem a cerca e portão por eles instalados dentro do Condomínio, na área objeto da lide. Embora o bem da vida perseguido seja o mesmo, diferentes são partes, não sendo igual também a providência requerida.

4. Os condôminos, como possíveis causadores dos danos apontados, podem, em tese, responder conjuntamente com o condomínio, visto que a responsabilidade por dano ambiental é solidária, cabendo ao autor a escolha de contra qual dos responsáveis deseja litigar. Trata-se, portanto, de litisconsórcio passivo facultativo, não necessário.

5. No caso dos autos, ao menos de acordo com os documentos juntados pelo autor e pela própria FATMA (fls. 352/374), não foi exigido do empreendedor o Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório respectivo, limitando-se o órgão ambiental a analisar o pedido a partir do Projeto de Implantação (fls. 2/8 do Apenso I), após manifestação do IBAMA dando conta de que apenas uma pequena parcela do imóvel estava inserida nos limites da Área de Preservação Ambiental de Anhatomirim, inobstante alertar sobre possíveis danos em APP’s.

6. Depreende-se dos autos que o Condomínio, além de privatizar a praia, está fazendo uso indevido de terrenos de marinha, tratando a área toda, alodial e de marinha, como um bem único de uso privativo, estendendo-a até a faixa de praia e instalando sobre ela vários equipamentos, o que vai de encontro à destinação dos terrenos de marinha na legislação atual, sobretudo aqueles destinados à preservação ambiental (Lei n. 9.636/98, art. 9º, II).

7. Apesar de não constar dos autos prova de que os réus tenham registro de ocupação na SPU do terreno de marinha em questão, isto é irrelevante, pois, detendo ou não o direito de ocupação nos termos das normas em vigor, seu uso e destinação não podem impedir o livre acesso à praia por terceiros, quer seja por terra, quer seja pelo mar, tampouco agredir áreas de preservação permanente.

9. Sob este prisma exsurge inarredável a necessária ingerência do Judiciário sobre o mundo fático. Ocorre que, num mundo como o atual, onde cada vez mais, os problemas ambientais vêm degradando a qualidade de vida, todos têm responsabilidades a assumir e o Poder Judiciário, uma vez provocado, deve fazer prevalecer os postulados constitucionais e a lei, voltando-se para uma interpretação comprometida com essa realidade, para a melhoria do ecossistema.

(Agravo de Instrumento nº 2009.04.00.045168-2, TRF4, Quarta Turma, Relatora Marga Inge Barth Tessler, julgado em 10/03/2010, D.E. 22/03/2010)

Feita essa análise, consideradas as provas dos autos e as alegações das partes, fico convencido do acerto da sentença proferida pelo juiz federal Marcelo Krás Borges, transcrevendo-a e adotando-a como razão de decidir, nestes termos:

Mérito

Alega o Ministério Público Federal que os réus têm sido omissos quanto aos atos de particulares que impedem o uso de inúmeras praias pela população no Município de Governador Celso Ramos. Passo ao exame da lide, utilizando-me dos fundamentos já expedidos por ocasião da análise do pedido de antecipação de tutela, e das provas que foram carreadas aos autos no curso da instrução processual.

Do bem jurídico tulelado

Dispõe o art. 20, IV, da Constituição Federal:

‘Art. 20. São bens da União: (…)

‘IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Município, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e à unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;’ (grifado)

O art. 225, § 4º, também da Constituição Federal, preceitua que ‘a Zona Costeira é patrimônio nacional e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto aos recursos naturais’.

A Lei 7.661, de 16 de maio de 1988, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, define o ecossistema praia e proíbe toda e qualquer forma de utilização do solo da Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso à praia e ao mar, nos seguintes termos:

‘Art. 10 – As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.

§ 1º – Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo.

§ 2º – A regulamentação desta lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.

§ 3º – Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tais como areais, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema’

O Decreto n. 5.300, de 7 de dezembro de 2004, que regulamenta a Lei n. 7.661/88, impõe ao Poder Público o dever de garantir o franco e livre acesso às praias pela população, verbis:

Art. 21. As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse da segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.

§ 1o O Poder Público Municipal, em conjunto com o órgão ambiental, assegurará no âmbito do planejamento urbano, o acesso às praias e ao mar, ressalvadas as áreas de segurança nacional ou áreas protegidas por legislação específica, considerando os seguintes critérios:

I – nas áreas a serem loteadas, o projeto do loteamento identificará os locais de acesso à praia, conforme competências dispostas nos instrumentos normativos estaduais ou municipais;

II – nas áreas já ocupadas por loteamentos à beira mar, sem acesso à praia, o Poder Público Municipal, em conjunto com o órgão ambiental, definirá as áreas de servidão de passagem, responsabilizando-se por sua implantação, no prazo máximo de dois anos, contados a partir da publicação deste Decreto; e

III – nos imóveis rurais, condomínios e quaisquer outros empreendimentos à beira mar, o proprietário será notificado pelo Poder Público Municipal, para prover os acessos à praia, com prazo determinado, segundo condições estabelecidas em conjunto com o órgão ambiental.

§ 2o A Secretaria do Patrimônio da União, o órgão ambiental e o Poder Público Municipal decidirão os casos omissos neste Decreto, com base na legislação vigente.

§ 3o As áreas de domínio da União abrangidas por servidão de passagem ou vias de acesso às praias e ao mar serão objeto de cessão de uso em favor do Município correspondente.

§ 4o As providências descritas no § 1o não impedem a aplicação das sanções civis, administrativas e penais previstas em lei (grifado).

As praias estão diretamente relacionadas aos terrenos de marinha, embora com esses não se confundam, impondo, pois, uma análise à normatização desses bens na legislação brasileira, tendo em vista a alegação de seu uso indevido por particulares, que se apropriam também das praias contíguas.

A Constituição Federal qualifica como bens de propriedade da União também os terrenos de marinha e seus acrescidos (‘Art. 20. São bens da União: (…) VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos’).

O conceito de terrenos de marinha, por sua vez, está delineado no art. 2º do Decreto-Lei 9.760, de 5 de setembro de 1946, verbis:

Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:

a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;

b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.

Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.

Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

O mesmo Decreto-Lei dispõe que os bens imóveis da União não usados em serviço público poderão ser alugados, aforados ou cedidos (art. 64), estabelecendo, ainda, que ‘o ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo (…)’, excetuando-se apenas os ocupantes de boa-fé, com cultura efetiva e moradia habitual (art. 71). Quanto aos ocupantes em situação irregular, o art. 127 estabeleceu a obrigatoriedade de pagamento de taxa de ocupação, atribuindo à Secretaria de Patrimônio da União o dever de efetuar a inscrição dos ocupantes, ‘ex officio, ou à vista da declaração destes, notificando-os para requererem, dentro do prazo de cento e oitenta dias, o seu cadastramento’ (art. 128, redação dada pela Lei nº. 9.636/98).

A Lei nº 9.636, de 15 de maio de1998, alterou o Decreto-Lei n. 9.760/46 e dispôs sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens de domínio da União, autorizando o Poder Executivo, por intermédio da SPU (atualmente GRPU), a identificar, demarcar, cadastrar, registrar e fiscalizar os bens, bem como regularizar as ocupações nesses imóveis (art. 1º). Estas ações podem ser realizadas inclusive pelos Estados, Municípios e iniciativa privada, mediante celebração de convênios com o Ministério da Fazenda, ressaltando-se que projetos de parcelamento e urbanização de áreas vagas, elaborados na forma da legislação pertinente, devem sempre levar em conta ‘a preservação e o livre acesso às praias marítimas, fluviais e lacustres e outras áreas de uso comum do povo’ (art. 4º).

Sobre a ocupação de bens de domínio da União, dispõe, ainda, a mencionada lei:

Art. 7o A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1o É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2o A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 3o A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 4o Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

(…)

§ 7o Para efeito de regularização das ocupações ocorridas até 27 de abril de 2006 nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos respectivos responsáveis, não dependendo do prévio recolhimento do laudêmio. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

(…)

Art. 9o É vedada a inscrição de ocupações que:

I – ocorreram após 27 de abril de 2006; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II – estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.

Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

A Lei nº. 9.636/98 impõe à União, ainda, por meio da SPU, ‘a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei, e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual’ (art. 11, caput).

Como se vê, a ocupação de bens da União, como é o caso dos terrenos de marinha, que são contíguos às praias, se dá a título precário, sendo que o Decreto-Lei nº 9.760/46 sequer a inclui como modalidade de utilização de bens públicos, normatizando apenas a situação ‘dos atuais ocupantes’, bem como o pagamento de taxas e modos de inscrição.

A Lei nº. 9.636/98, em sua redação originária, também vedou inscrições de ocupação ocorridas após 27 de abril de 2006 (redação da Lei nº 11.481/07), bem como em locais que comprometem a integridade das áreas de uso comum do povo e de preservação ambiental ou necessárias à preservação de ecossistemas naturais (art. 9, II).

Da situação das praias no município

Dos documentos juntados aos autos, é possível constatar o uso privativo de algumas praias no Município de Governador Celso Ramos. No levantamento acerca da ocupação do litoral elaborado pelo próprio município está consignado que (fls. 42/43):

‘(…) o território do município, em outras épocas, foi coberto pela vegetação primária da Floresta Atlântica em grandes áreas, sendo que ainda existem extensos remanescentes daquela floresta, mas em algumas áreas, o que resta são capoeirões bem desenvolvidos, com algumas espécies arbóreas de porte menor do que as árvores da floresta primária, com boa densidade e algumas áreas restam apenas campos. (…)

A ocupação e uso do solo no município de Governador Celso Ramos apresenta-se em algumas comunidades de forma desordenada e com algumas áreas consideradas de preservação permanente ocupadas indevidamente, a principal justificativa é o fato de ocorrerem inúmeros barracos de pescadores artesanais nas praias e encostas, um comportamento cultural em função da pesca artesanal ser um atividade forte nas comunidades locais; outro fator deve-se em grande parte às inúmeras restrições de uso, ora em função do relevo apresentar-se com declividade superior a 45º, ora por apresentar mata nativa, mata ciliar, mangue, praias e ou encostas, constituindo áreas de Preservação Ambiental um grande percentual da área total do município)’.

Contudo, pelas fotografias acostadas ao referido relatório, é fácil concluir que as construções não são meros ‘barracos de pescadores’. Trata-se de edificações bem estruturadas, que se qualificam mais como casas de veraneio, hotéis e pousadas, algumas inclusive com mais de um pavimento e, na sua maioria, edificadas sobre faixa de areia próxima ao mar.

O próprio Município de Governador Celso Ramos, em sua contestação, e em outras manifestações nos autos, admite que há problemas de acesso em várias praias no município: do Antenor, do Sinal, Antônio Correa, das Cordas, do Magalhães, Henrique Costa, dos Currais, da Figueira, da Caieira do Norte, do Calheiros, da Leka, da Cruz, do João do Campo, do Marcelo, do Isidoro e do Siri.

De fato, conforme já se concluiu por ocasião da análise da antecipação da tutela, na Praia da Figueira, por exemplo, é possível observar casas de grandes dimensões construídas sobre o morro, aparentando estar em elevação maior do que 45º, circundadas de vegetação, denotando sua supressão para que as edificações fossem erigidas. Verifica-se, ainda, a existência de construções sobre a faixa de areia (fls. 83 e 84).

Além do aspecto relevante de estarem as construções em área de preservação permanente – que, diga-se, não é o foco principal da presente demanda, a qual, como já antes salientado, objetiva primordialmente propiciar o livre acesso às praias pela população em geral -, observa-se a utilização irregular pelos ocupantes, na medida em que a faixa de areia serve apenas às edificações ali existentes.

Em levantamento feito por técnicos do MPF, relativo à mesma praia (da Figueira), constatou-se que ‘toda a praia está sendo utilizada como praia particular do condomínio ‘Recanto das Marés – Residencial Club’. O proprietário não possui inscrição na SPU. O referido empreendimento foi implantado em torno da praia (fotografias 31 e 32), cujo acesso se dá através de um portão com porteiro eletrônico. Para a implantação desse condomínio, o proprietário desmatou o topo do morro, área caracterizada por presença de Floresta Ombrófila Densa e de restinga, em terras de marinha, caracterizadas como área de preservação permanente’ (fl. 31 dos autos Apenso I).

A ocupação por particulares e de forma privativa das praias ocorre também na Praia do Zé André, Praia do Antônio Corrêa, Baía dos Golfinhos (Praia dos Currais), Praia da Costeira, Praia do Antenor, Praia do Sinal, Praia da Armação da Piedade, Praia das Cordas, Praia de Magalhães, Praia da Gamboa, Praia Grande, Praia das Bananeiras, Praia do Defunto, Praia de Ilhéus, Praia dos Currais, Praia de Tinguá, Praia da Caiera, Praia de Calheiros, Praia do Canto, Praia do Leka, Praia da Cruz, Praia do João de Campo, Praia do Marcelo, Praia do Isidoro.

De fato, as fotografias juntadas aos autos demonstram o uso das praias em desconformidade com a Constituição Federal, a Lei de Zoneamento Costeiro e a Lei 9.636/98 (que trata da ocupação de terrenos de marinha).

A exemplo do que ocorre na Praia da Figueira, segundo o relatório do Município de Governador Celso Ramos, a Praia Antônio Corrêa, com extensão de aproximadamente 150 metros, também tem tido uso ‘praticamente particular’.

O mesmo ocorre na Praia das Cordas. O acesso pela população a esta praia, segundo o aludido relatório, deve ser feito ‘por uma escadaria de concreto, que por ser bastante íngreme pode dificultar o acesso de idosos, crianças e deficientes físicos, não sendo considerado o acesso ideal’. Ressalta em seu relatório o Município que ‘o Sr. Franco Giunípero, proprietário do lote onde está o acesso ideal para a praia mantém seus portões fechados, impedindo a passagem, e já tendo sido notificado anteriormente por esta Prefeitura, alega junto à Procuradoria que construiu uma nova passagem, a qual nos referimos anteriormente como inadequada’. A fotografia de fl. 53 estampa bem a situação do acesso à praia, podendo se observar que a escadaria referida no relatório trata-se de uma passagem estreita, onde observa-se, de um lado um muro de pedra que se inicia na parte mais elevada do terreno e se estende até a praia e, de outro lado, uma cerca do que parece ser de arame farpado.

Enfim, todas as praias antes mencionadas, segundo se depreende dos documentos juntados aos autos, bem como dos que constam dos processos em apenso, vêm sendo usadas indevidamente por particulares. Em alguns casos, é verdade, o modo privativo com que os ocupantes se fazem de donos do bem de uso comum do povo salta aos olhos. Na Praia do Marcelo, por exemplo, ‘o único acesso possível é através da residência do Sr. Marcelo Blaya Perez, e tal acesso está obstruído por muros e portões, além de diversos cães de guarda que atacam qualquer pessoa que ultrapasse os portões ou que se aproximem com embarcações pelo mar, tal fato já é freqüente conforme pode ser notado pelo Boletim de Ocorrência em anexo, correm histórias entre os moradores locais que muitas pessoas já foram afugentadas inclusive a tiros pelo próprio Sr. Marcelo. (…) Nota-se também a construção de muros de contenção construídos sobre os rochedos em alguns pontos da encosta’ (fl. 101).

Esses fatos evidenciam a inação do Poder Público, Município de Governador Celso Ramos e União, frente aos notórios abusos praticados por particulares (note-se, por exemplo, que a própria praia é denominada pela população como a ‘Praia do Marcelo’).

Paulo Afonso Leme Machado, em sua obra ‘Direito Ambiental Brasileiro’ (15ª Ed., Malheiros Editores, São Paulo: 2007, p. 900), ao tratar das praias, refere-se ao artigo 10 da Lei nº. 7.661/88, ressaltando a garantia constitucional de livre acesso a elas, como bem de uso comum do povo que são, alertando para a importância da atuação do Poder Público a fim de tornar efetiva a vontade do constituinte. Menciona decisão do Supremo Tribunal Federal no RE 94.253, de antes mesmo da atual Constituição Federal e da Lei de Gerenciamento Costeiro, em que as tentativas de privatizar as praias ou o cometimento de atos objetivando impedir o seu acesso livre foram rechaçadas por aquela Corte, nos seguintes termos: ‘Não colhe, pois, a alegação de inconstitucionalidade da Lei Municipal 557/79, que não viola a Constituição Federal (art. 153, §§ 10 e 22), ao proibir a existência de obstáculos ao livre acesso dos terrenos de marinha, às praias etc. Pelo contrário, objetiva assegurar outros direitos constitucionalmente garantidos, como a liberdade de ir e vir, a utilização dos bens públicos ou de uso comum do povo etc. A prevalecer a pretensão dos impetrantes, esses direitos fundamentais de todos, ou da coletividade, haveriam de subordinar-se aos daqueles poucos, em compreensão ampliada e distorcida do direito de propriedade. Ao invés de se reconhecer a este, pela asseguração e uso individual sem dano social, antes compatibilizando-se com a função social que se reconhece, estar-se-ia a subordiná-lo ao critério pessoal dos indivíduos, em exacerbação que voltaria aos tempos remotos do absoluto ‘ius utendi, fruendi et abutendi’, incompatível com a moderna concepção, constitucionalmente fixada no art. 160, III, da CF’ (1ª T., rel. Min. Oscar Corrêa, julg. em 12/11/82).

Leciona FREITAS que a praia, ‘sendo afetada ao patrimônio público, somente poderá ser apropriada por terceiro em caso de desafetação’ (FREITAS, Mariana Almeida Passos de, Zona Costeira e Meio Ambiente – Aspectos Jurídicos. Curitiba: Juruá, 2006, p. 89). Referindo-se aos condomínios particulares e fechados na beira da praia, aos quais só tem acesso quem for proprietário, privatizando também a praia, pondera a autora:

‘As praias devem ser de uso comum da população. A prática de privatizá-las, agora agravada e justificada pela falta de segurança, vai de encontro ao disposto na Constituição’

(…)

O § 2º do art. 10 da Lei 7.661, de 16.05.1988, determina que as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar devem ser previstas em sua regulamentação. Na verdade, isto nem precisava estar previsto. Pode-se perfeitamente, aqui, invocar preceitos constitucionais como o do art. 225, caput, combinado com o art. 5ª da Carta Magna, pois é justamente no fato de ser possível fruir em liberdade de bens ambientais, que o direito do acesso se realiza concretamente (obra citada, pp. 90/91).

A construção de casas em terrenos privados ou em condomínios na beira da praia, por si só, já evidencia contrariedade às normas legais, sobretudo as de natureza ambiental, mas o impedimento de acesso ao público potencializa a ofensa ao bem jurídico e se contrapõe não apenas à lei, mas à Constituição Federal.

Caio Tácito, a respeito do tema, ensina:

Não há, em nossa tradição jurídica, como no tratamento legal, sombra de dúvida que as praias são de livre disposição a qualquer do povo, não se podendo sobre elas constituir seja domínio especial da União, seja – e menos ainda – domínio privado,

Livre é, a toda evidência, o acesso às praias pelos caminhos do mar ou pelo trânsito desembaraçado por toda a orla do litoral, no sentido horizontal às águas, salvo os obstáculos da natureza, ou quando for o caso, pela via pública confinante com a praia (TÁCITO, Caio, Temas de direito público: estudos e pareceres. São Paulo: Renovar, 2002. v.2, p. 1.740, apud FREITAS, Mariana Almeida Passos de, Zona Costeira e Meio Ambiente – Aspectos Jurídicos. Curitiba: Juruá, 2006, p. 91).

Desse entendimento, não destoa a jurisprudência:

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA: CONFLUÊNCIA À PRAIA COMO ÁREA DE USO COMUM DO POVO. APLICABILIDADE DA INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA NAS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS AMBIENTAIS. GARANTIA DE LIVRE ACESSO ÀS PRAIAS ATRAVÉS DO PARÁGRAFO 1º DO ART. 10 DA LEI Nº 7.661/88 E PARÁGRAFO 1º DO ART. 4º DA LEI Nº 9.636/98. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.

1- Por se tratar de questão ambiental, as regras contidas no CDC, mormente a que se refere à inversão do ônus da prova, devem ser aplicadas às Ações Civis Públicas, já que as alegações do Órgão Ministerial, em defesa dos interesses coletivos, gozam da presunção de veracidade;

2- Diferentemente, a Apelante não fez uso, a contento, da contraprova a seu cargo;

3- O certo é que, os obstáculos, como grades, cercas e cancelas, que limitam ou dificultam o acesso do povo à área de praia em questão e ao mar, são uma afronta aos termos do parágrafo 1º do art. 10 da Lei nº 7.661/88, bem como ao parágrafo 1º do art. 4º da lei n 9.636/98, que asseguram o livre e franco acesso às praias;

4- Apelação não provida (AC n. 370065/CE, TRF-5ª R., Rel. Des. Francisco Barros Dias, 2ª T., DJe de 10/9/2009 .

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRAIA E TERRENO DA MARINHA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. LITISPENDÊNCIA. INOCORRÊNCIA.

(…)

8. A apropriação e transformação da praia para interesses meramente individuais, vai em sentido diametralmente oposto à destinação comum dada pelo legislador, devendo essa atitude ser coibida pelas vias competentes, impedindo que um bem dessa natureza seja modificado a bel prazer de alguns, que acreditam que possuem direito exclusivo sobre ele.9. Sob este prisma exsurge inarredável a necessária ingerência do Judiciário sobre o mundo fático. Ocorre que, num mundo como o atual, onde cada vez mais, os problemas ambientais vêm degradando a qualidade de vida, todos têm responsabilidades a assumir e o Poder Judiciário, uma vez provocado, deve fazer prevalecer os postulados constitucionais e a lei, voltando-se para uma interpretação comprometida com essa realidade, para a melhoria do ecossistema. (AG 2009.04.00.045168-2, Relator: MARGA INGE BARTH TESSLER, Data de Julgamento: 10/03/2010, QUARTA TURMA, D.E. 22/03/2010).

Responsabilidade dos réus

Não persiste dúvida quanto ao dever da União, tanto de delimitar as áreas de marinha, quanto de zelar pela sua integridade, destinação e interesse público, quer seja garantindo o acesso às praias, ou protegendo e preservando os ‘ecossistemas naturais’. Esse dever, inclusive, como expressamente prevê o art. 11 da Lei nº. 9.636/98, autoriza-lhe a tomar todas as medidas administrativas necessárias ao seu fiel cumprimento. Constatada a ocupação irregular de seus bens, cumpre à União inclusive imitir-se sumariamente na posse do imóvel, do que decorre um dever de fiscalização quanto ao uso adequado.

Dada sua proximidade com a praia, somente com a regularização dos terrenos de marinha é que será possível garantir o uso das praias de acordo com sua natureza jurídica.

O Município, por sua vez, tem tarefa que lhe é imposta pela Constituição Federal, ao estabelecer que compete aos Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII), bem como a tarefa de executar a política de desenvolvimento urbano de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes (art. 182, caput).

Além disso, o Município, no que se refere à autorização para construir, tem o dever de observar e cumprir as normas relativas à proteção do meio ambiente e do uso legalmente previsto para determinadas parcelas do solo em seu território. Não pode descuidar de exigir, mesmo de quem já tem ocupação regularizada perante a GRPU (União), o cumprimento das medidas relativas à proteção do meio ambiente e à preservação dos recursos naturais e, mais especificamente, garantir que os bens de uso comum (as praias) cumpram com sua destinação natural, que é de livre acesso à população.

Mesmo detectandodo inúmeras irregularidades, consoante admitido nestes autos, o Município não impõe aos particulares sanções pelo uso indevido, assim como não toma as providências necessárias para que os obstáculos sejam removidos e garanta-se o acesso às praias, propondo, pelo que se constata dos documentos juntados aos autos, soluções insuficientes para o problema.

Os problemas decorrentes da ocupação irregular da faixa de praia e dos terrenos de marinha são de responsabilidade dos municípios, pois o que comumente se vê é que estes autorizam e às vezes até incentivam quase todo tipo de construção no litoral, sem a mínima preocupação com o meio ambiente ou com o direito constitucional do livre acesso às praias.

A União, por sua vez, também nenhuma medida concreta tem tomado para identificar as ocupações irregulares e impor as sanções previstas em lei, inclusive o cancelamento das ocupações e imissão na posse dos imóveis que sejam de sua propriedade, categoria na qual se insere grande parte dos terrenos que contêm construções junto à praia, privatizando-a e também obstruindo o acesso a ela.Alega que caberia ao IBAMA decidir acerca da proteção ambiental dos terrenos de marinha e apenas depois desta análise é que lhe caberia cancelar eventual ocupação.

Contudo, como já frisado anteriormente, a pretensão veiculada pelo MPF nestes autos não diz respeito à questão ambiental que envolve o uso das terras de marinha, mas à sua apropriação por particulares com autorização ou conivência da União, impedindo a fruição das praias contíguas pela população em geral. Neste sentido, a atuação da União, por intermédio do Serviço do Patrimônio Público, independe de qualquer análise prévia do IBAMA. Trata-se de zelar pelo patrimônio público dominical (terras de marinha) e dar cumprimento ao que determinam o Decreto-Lei n. 9.760/46 e a Lei n. 9.636/98, que têm, sobretudo esta última, finalidade dúplice, tanto de preservar os bens dominicais, quanto o de garantir a vocação primordial das praias, que é a de serem fruídas por todos.

Importa ressaltar que não basta apenas que a União identifique os ocupantes e cancele as ocupações irregulares. É necessário que dê efetivo cumprimento ao disposto na Lei n. 9.636/98, a qual, a par de permitir o uso dos terrenos de marinha, não admite ocupações novas em áreas necessárias à preservação ambiental ou que comprometam o uso comum pela população. Não basta, também, tão somente cancelar as ocupações irregulares. É imprescindível que se imponha a efetiva desocupação, nos termos do art. 10 da Lei n. 9.636/98.

No curso da instrução processual, em cumprimento à antecipação de tutela deferida nestes autos, o Município de Governador Celso Ramos juntou Plano de Trabalho para abertura de acesso às praias(fls. 238/242). Nele foram levantadas questões de natureza ambiental na abertura dos acessos. No entanto, cumpre frisar, consoante antes já dito nestes autos, que não se trata de abrir novos acessos à população a fim de garantir o uso privativo daqueles já existentes aos particulares, mas sim de impedir que as praias sejam utilizadas com exclusividade pelos moradores e/ou ocupantes de terrenos de marinha contíguos às praias, retirando os obstáculos colocados de forma ilegal.

Fácil constatar, portanto, que o Município de Governador Celso Ramos não exerce e não exerceu seus poderes-deveres inerentes à polícia administrativa. Ao contrário, ao conceder alvarás de construções, torna-se também causador dos danos e infrator das normas legais de uso e ocupação do solo.

Portanto, tanto a União quanto o Município têm o dever de evitar as ocupações irregulares na faixa de praia ou em terrenos de marinha, como também em áreas de preservação permanente.

Por fim, quanto ao pedido contido no item 3, consistente em determinação para que a União cancele inscrições de ocupação e aforamentos em áreas que interfiram com os acessos às praias, ele não pode ser atendido no modo como formulado.

De fato, as meras ocupações são passíveis de revisão a qualquer momento, em vista de seu caráter precário; no entanto, quando se tratar de aforamento, dada sua natureza jurídica diversa, a revogação (extinção) depende das hipóteses expressamente previstas em lei (Decreto-Lei n. 9.760/46). Caberá à União, assim, ao cancelar eventuais aforamentos, fazê-lo de acordo com o legalmente estabelecido, pois são variadas as possibilidades de extinção e revogação e, de todo o modo, é pouco comum o uso de bens públicos federais sob esse regime. Não obstante, ainda que, eventualmente, não haja previsão para revogação/extinção do aforamento, caberá à União exigir do titular do domínio útil o uso do bem de forma a não impedir o acesso às praias.

O que foi trazido nas razões de recurso não me parece suficiente para alterar o que foi decidido, mantendo-se o resultado do processo e não havendo motivos para reforma da sentença.

Está evidente a omissão da União e do Município e a necessidade de impor-lhes a obrigação de tomar todas as medidas necessárias para retirada de todos os obstáculos impostos por particulares ao uso das praias, bem como identificar as ocupações irregulares, e não somente negar as inscrições dos ocupantes, mas adotar medidas no sentido de retirá-los dos locais irregulares na faixa da praia e em áreas de preservação permanente.

Especificamente quanto à alegação do Município de que a construção de acessos e de estacionamento possa afrontar o plano diretor municipal, de que possa trazer mais prejuízos ao meio ambiente do que a situação atual, registro que a obrigação que lhe foi imposta diz essencialmente com a retirada dos obstáculos ao franco acesso e utilização das praias, a fim de garantir a circulação, estacionamentos de veículos e o acesso de pessoas portadoras de necessidades especiais, como se vê do dispositivo da sentença.

Não vejo motivos para modificar a sentença porque não se está impondo ao Município a devastação do meio ambiente para construção de vias de acesso e estacionamentos, mas que adote as medidas cabíveis para retirar aquilo que esteja impossibilitando o aproveitamento dos espaços já existentes e que são de uso comum do povo, isso com total observância da legislação vigente, inclusive o plano diretor.

Quanto à obrigação da União de imitir-se na posse dos imóveis irregularmente ocupados, a sentença não merece reparos porque não basta apenas evitar que novas ocupações ocorram, sendo necessárias providências também no sentido de promover a desocupação dos imóveis de propriedade da União irregularmente ocupados, a fim de resolver efetivamente os problemas discutidos nesta ação.

Multa (astreintes)

Quanto à multa imposta para o caso de descumprimento da obrigação, a sentença também não merece reparos.

A multa (astreintes) não tem caráter de pena, mas medida coercitiva para constranger ao cumprimento da obrigação. A medida judicial encontra amparo no art. 461, §5º, do Código de Processo Civil, que assim dispõe:

Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento.

(…)

§ 5º Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial.

O posicionamento atual do STJ e deste TRF é no sentido de prestigiar essa previsão legal, inclusive quando se tratar de imposição à Fazenda Pública. Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. OBRIGAÇÃO DE DAR. DESCUMPRIMENTO. ASTREINTES. FAZENDA PÚBLICA. RAZOABILIDADE. SÚMULA 7/STJ.

1. É cabível a cominação de multa diária contra a Fazenda Pública, como meio coercitivo para cumprimento de obrigação de fazer ou para entrega de coisa. Precedentes:

2. Cumpre à instância ordinária, mesmo após o trânsito em julgado, alterar o valor da multa fixado na fase de conhecimento, quando este se tornar insuficiente ou excessivo. Precedentes.

3. Agravo regimental não provido.

(STJ, AgRg no REsp 1124949/RS, Segunda Turma, Rel. Ministro Castro Meira, DJe 18/10/2012)

Como bem decidiu a sentença, ‘de acordo com ao art. 12, § 2º, da Lei n. 7.347/85, ‘a multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, mas será devida desde o dia em que se houve configurado o descumprimento‘.

Portanto, mantenho a cominação da multa de R$ 1.000,00 por dia de descumprimento.

Prazo para cumprimento da obrigação

A União pede ampliação do prazo para cumprimento da obrigação para, no mínimo, 3 anos.

Não merece acolhida a pretensão.

Como bem salientado pelo Ministério Público Federal em seu parecer, ‘a sentença, reitera-se, tão somente determinou aos apelados obrigações de fazer que já deveriam há muito ter sido concretizadas conquanto revelam medidas adotadas em defesa do patrimônio público, dos interesses maiores da população (fruição, circulação viária, etc.) e também do interesse econômico/turístico do Município. Inconcebível que a estranha e injusta realidade desenhada nos autos perdure por mais tempo sob o pretexto da falta de recursos e continue alijando o acesso das pessoas às praias, bem público inquestionável e que jamais poderia ser alvo de transações imobiliárias que pudesse alterar tal condição ao arrepio da lei‘.]

Esta ação civil pública foi ajuizada em 19/06/2008 e naquela época já se evidenciava a omissão dos entes públicos, não se justificando a ampliação dos prazos fixados na sentença para cumprimento de cada uma das obrigações.

Portanto, mantenho os prazos fixados na sentença que variam de 6 meses a 1 ano.

Publicação da sentença em jornal

A União pede seja afastada a condenação à publicação da sentença em pelo menos um jornal de grande circulação no Estado de Santa Catarina e em jornal local do Município de Governador Celso Ramos.

Mantenho a sentença porque essa publicação é necessária para que a população interessada tenha conhecimento deste julgamento, considerando a relevância do bem jurídico tutelado e os efeitos da sentença sobre a vida daquela população.

Conclusão

Por todas as razões expostas, estou votando por negar provimento às apelações.

Ante o exposto, voto por dar por interposto o reexame necessário, indeferir o pedido de intervenção de terceiros e negar provimento às apelações e ao reexame necessário, nos termos da fundamentação.

Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

Relator

Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7770536v21 e, se solicitado, do código CRC 1C108007.

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Signatário (a):	Cândido Alfredo Silva Leal Junior
Data e Hora:	17/09/2015 18:39

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5015471-62.2014.4.04.7200/SC

RELATOR	:	CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR
APELANTE	:	MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS
	:	UNIÃO – ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
APELADO	:	MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

EMENTA

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. USO DAS PRAIAS DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS. LIVRE ACESSO ÀS PRAIAS LOCALIZADAS NO MUNICÍPIO. REEXAME NECESSÁRIO. CONHECIMENTO DE OFÍCIO. PEDIDO DE TERCEIRO. REJEITADO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. INTERESSE DE AGIR. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. SENTENÇA EXTRA PETITA. PRELIMINARES REJEITADAS. DISCUSSÃO DO MÉRITO ENVOLVENDO O USO IRREGULAR POR PARTICULARES DAS PRAIAS LOCALIZADAS NO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS. AFRONTA ÀS NORMAS QUE REGEM A UTILIZAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS DE USO COMUM DO POVO. OMISSÃO DO MUNICÍPIO DO DEVER DE ASSEGURAR O LIVRE ACESSO ÀS PRAIAS E AO MAR. OMISSÃO DA UNIÃO DO DEVER DE SE IMITIR NA POSSE DE IMÓVEL IRREGULARMENTE OCUPADO. RESPONSABILIDADE DOS RÉUS DE TOMAR TODAS AS MEDIDAS NECESSÁRIAS PARA RETIRADA DE TODOS OS OBSTÁCULOS IMPOSTOS POR PARTICULARES AO USO DAS PRAIAS, BEM COMO IDENTIFICAR AS OCUPAÇÕES IRREGULARES. MULTA POR DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. PUBLICAÇÃO DA SENTENÇA EM JORNAL.

Reexame necessário dado por interposto porque o Município e a União foram condenados, aplicando-se a regra do art. 475, I, do CPC.

Pedido de terceiro que se diz interessado na apelação não conhecido porque (a) não está demonstrado interesse jurídico do requerente que justificasse o deferimento de sua intervenção como assistente de alguma das partes; (b) não há demonstração de que os efeitos da sentença iriam atingir o requerente, havendo apenas alegação abstrata de que isso aconteceria e juntada de alguns poucos documentos, que não são suficientes para comprovar concreto interesse jurídico do requerente que o habilitasse a intervir como assistente; (c) a habilitação como terceiro no processo depende de requisitos legais próprios, existindo momento específico para isso, o que não parece ter sido observado nos autos; (d) embora fosse admitido o recurso de terceiro prejudicado (artigo 499 do CPC), não é de recurso autônomo que se trata, uma vez que o requerente aproveita sua intervenção extemporânea nos autos para alegar questão processual sem que estivesse previamente habilitado no feito, o que não lhe autoriza fosse conhecida sua manifestação como recurso de terceiro prejudicado, que tem requisitos próprios regulados pela lei processual específica.

Não há litisconsórcio passivo necessário entre os entes públicos e os particulares uma vez que as questões que dizem respeito a cada ocupação específica não são objeto da ação civil pública, que se limita a emitir comandos concretos, mas gerais, para que os órgãos públicos (União e Município) adotem as providências administrativas e extrajudiciais que forem cabíveis contra quem de direito para regularizar a ocupação de praias e áreas públicas. Se alguém se entender prejudicado pela atuação administrativa dos órgãos públicos em razão do que foi determinado na ação civil pública, poderá perfeitamente buscar defender seus direitos através de ação judicial, já que não haverá coisa julgada que lhe impeça de fazê-lo (justamente porque os indivíduos não foram partes nesta ação civil pública e não são alcançados pelos efeitos da sentença).

Está presente o interesse de agir porque (a) ficou demonstrado que as praias localizadas no Município estão sendo utilizadas por particulares, que impedem o acesso da população em geral, mediante cercas, muros, guaritas, entre outras estruturas, e o poder público não tomou qualquer medida no sentido de proteger o patrimônio público que é qualificado como bem de uso comum do povo (art. 10 da Lei nº 7.661/1988); (b) a omissão da União e do Município no seu dever de agir justifica o ajuizamento desta ação a fim de que os fatos sejam elucidados, que as partes se defendam, que sejam definidas eventuais medidas cabíveis bem como as responsabilidades dos entes públicos.

O pedido veiculado nesta ação é juridicamente possível, pois amparado nas normas constitucionais e legais relativas à qualificação das praias e à proteção deste patrimônio, cuja responsabilidade é da União e do Município. A ação civil pública é instrumento cabível para responsabilizar os réus pelos danos causados aos bens públicos, ao meio ambiente, bem como defender os interesses difusos. Eventuais deficiências de recursos não obstam o ajuizamento da ação, nem autorizam o poder público a se omitir do seu dever, já que existem normas que lhe impõe esta obrigação e que o mesmo dispõe de instrumentos para tanto. Os fatores citados pela União deveriam ter sido por ela administrados em sua atuação, mas não obstam a pretensão deduzida nesta ação.

A sentença não é extra petita porque o pedido de condenação da União à obrigação de propor ações de reintegração de posse que se façam necessárias engloba as medidas possessórias necessárias para a cumprimento da obrigação de permitir o livre acesso às praias, levantando as ocupações irregulares em terrenos de marinha e providenciando na imissão na posse das mesmas.

As praias marítimas são bens da União de uso comum do povo, sendo sempre assegurado livre e franco acesso a elas e ao mar (art. 20, IV, da CF; art.10 da Lei nº 7.661/88), incumbindo ao poder público municipal assegurar o acesso às praias (art. 21, § 1º, do Decreto nº 5.300/04) e à União imitir-se na posse de imóveis irregularmente ocupados (art. 10 da Lei nº 9.636/98).

As provas dos autos demonstram que as praias do Município de Governador Celso Ramos estão sendo ocupadas por particulares em total afronta às normas que regem o uso deste patrimônio. Verificou-se que a omissão do Município e da União propiciou a privatização das praias do Município, fato que originou a indignação da população local e dos turistas que lá chegam e se deparam com restrições ilegais de acesso. O próprio Município fez um levantamento da situação do litoral e confirmou que algumas praias somente poderiam ser acessadas através de residências particulares, que, em alguns casos, está obstruída por portões, muros, grades.

Diante da omissão da União e do Município, é necessário impor-lhes a obrigação de tomar todas as medidas necessárias para retirada de todos os obstáculos impostos por particulares ao uso das praias, bem como identificar as ocupações irregulares, e não somente negar as inscrições dos ocupantes, mas adotar medidas no sentido de retirá-los dos locais irregulares na faixa da praia e em áreas de preservação permanente.

Quanto à alegação do Município de que a construção de acessos e de estacionamento possa afrontar o plano diretor municipal, de que possa trazer mais prejuízos ao meio ambiente do que a situação atual, a sentença é mantida porque a obrigação que lhe foi imposta diz essencialmente com a retirada dos obstáculos ao franco acesso e utilização das praias, a fim de garantir a circulação, estacionamentos de veículos e o acesso de pessoas portadoras de necessidades especiais. Não se está impondo ao Município a devastação do meio ambiente para construção de vias de acesso e estacionamentos, mas que adote as medidas cabíveis para retirar aquilo que esteja impossibilitando o aproveitamento dos espaços já existentes e que são de uso comum do povo, isso com total observância da legislação vigente, inclusive o plano diretor.

Quanto à obrigação da União de imitir-se na posse dos imóveis irregularmente ocupados, a sentença é mantida porque não basta apenas evitar que novas ocupações ocorram, sendo necessárias providências também no sentido de promover a desocupação dos imóveis de propriedade da União irregularmente ocupados, a fim de resolver efetivamente os problemas discutidos nesta ação.

Não se justifica a ampliação do prazo para cumprimento da obrigação considerando que a ação foi ajuizada em 2008 e naquela época já se evidenciava a omissão dos entes públicos.

A publicação da sentença em jornal é necessária para que a população interessada tenha conhecimento deste julgamento, considerando a relevância do bem jurídico tutelado e os efeitos da sentença sobre a vida daquela população.

Sentença mantida na íntegra.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar por interposto o reexame necessário, indeferir o pedido de intervenção de terceiros e negar provimento às apelações e ao reexame necessário, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 15 de setembro de 2015.

Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR

Relator

Documento eletrônico assinado por Desembargador Federal CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7770538v10 e, se solicitado, do código CRC C8FB75F2.

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Data e Hora:	17/09/2015 18:39