Direito Ambiental
O Projeto de Lei ALESP 357 de 2021, ao ignorar o crescimento econômico e a realidade urbana, tornou-se tão gravoso quanto qualquer retrocesso em matéria ambiental. E sequer protege áreas com função ambiental.
por Marcos Saes e Mateus Stallivieri da Costa.
Quando lemos, estudamos ou ouvimos qualquer coisa relacionada à legislação ou ao direito ambiental é quase inevitável nos depararmos com o conceito de desenvolvimento sustentável.
Repetido quase como um mantra por alguns entusiastas da matéria, não seria um exagero afirmar que o termo se tornou um “coringa” para as mais acaloradas discussões que envolvam a proteção do meio ambiente: uma proposta segue os preceitos do desenvolvimento sustentável se eu concordo com ela, não segue se eu discordo.
Essa nebulosidade é oriunda de uma real dificuldade de se definir o conceito, bem como de certo desconhecimento das origens do termo.
A doutrina ambiental costuma apontar como marco do surgimento do desenvolvimento sustentável o fim do movimento colonial na África, na década de 60, de forma implícita, na Conferência de Estocolmo de 1972. Posteriormente o Relatório Brundtland, publicado em 1987, tratou o desenvolvimento sustentável de forma explícita, apresentando inclusive elementos que permitem esboçar um conceito. Analisando o relatório podemos afirmar que o desenvolvimento sustentável tem uma natureza tríplice, formada de três elementos harmônicos: o crescimento econômico, o desenvolvimento social e a preservação dos patrimônios ambientais[1].
Independentemente da inexistência de uma clareza conceitual, pela própria origem do termo se revela que buscar o crescimento econômico sem cuidado com o desenvolvimento social não é adequado dentro da concepção pretendida pelo desenvolvimento sustentável. De forma idêntica – mas muitas vezes ignorada – a proteção do meio ambiente que desvirtue a noção de crescimento econômico também não é desenvolvimento sustentável.
A harmonia presente no termo exige uma visão integrada entre os seus três elementos, caso contrário acarreta em um desvirtuamento dos seus objetivos e a sua repetição torna-se mera retórica.
Acompanhando a construção internacional, inaugurada na década de 1960, o Brasil também mencionou em seu ordenamento o desenvolvimento sustentável com essa natureza tríplice, podendo se destacar principalmente as previsões da Política Nacional do Meio Ambiente – Lei 6.938/1981[2][3].
Também é possível afirmar que essa interpretação está presente na Constituição Federal de 1988. Entre os objetivos da república estão o desenvolvimento nacional (Art. 3º, inciso II), mas também a erradicação da pobreza (Art. 3º, inciso III). Já nos princípios da ordem econômica estão previstas a defesa da propriedade privada (Art. 170, II) e da livre concorrência (Art. 170, IV), mas também a defesa do meio ambiente (Art. 170, VI). Ou seja, previsão expressa e constitucional dos 3 elementos previstos no Relatório Brundtland.
É nesse contexto que impressiona a elaboração de projetos de lei que ignoram essa harmonização ao mesmo tempo que invocam o termo. Como exemplo recente temos o Projeto de Lei 357 de 2021 que tramita na Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo – ALESP.
O objeto do PL 357/2021 é dispor sobre a proteção, preservação e conservação dos ecossistemas aquáticos naturais, porém o que chama a atenção é a intenção de proibir “a canalização, a impermeabilização e a alteração dos cursos d’águas naturais, riachos, córregos, ribeirões e rios”. Cabem algumas considerações inaugurais, antes de abordar esse ponto em específico.
Estruturalmente o texto não inova, possuindo uma divisão bastante ortodoxa. Em um primeiro momento é definido o objeto da lei, bem como quem deve observar suas disposições – no caso toda a coletividade. Em um segundo capítulo são apresentadas uma série de definições conceituais, como bacia hidrográfica, corpo d’água e leito natural.
Quanto às definições, por possuírem natureza mais técnica que jurídica, não nos cabe no momento tecer comentários pormenorizados, porém abriremos apenas uma exceção para o conceito de canalização.
No inciso VII do Art. 2º, o PL define canalização como “o conjunto de modificações no leito e no trajeto dos rios, ribeirões e córregos”. Na sequência, o conceito de retificação é definido como “tornar o curso (trajeto dos rios) do rio reto”.
Acontece que no mesmo inciso o texto surpreende remetendo em um terceiro momento novamente para canalização, mas agora com um segundo conceito: “Canalização é cobrir o leito, ou a calha do rio com alguma superfície dura ou impermeável, geralmente para moldar o leito”. Não é preciso expertise técnica para notar que existe algo errado, pois o proponente conseguiu repetir um termo no mesmo inciso, porém com definição diferente. Essa incongruência acaba por constranger a compreensão de toda a norma, pois afeta os artigos seguintes.
O Art. 3º também apresenta uma questão que nos é problemática, porém dessa vez do ponto de vista jurídico. A legislação parece definir os “ecossistemas aquáticos continentais” como sujeitos de direito, atribuindo a estes seis supostos “direitos inalienáveis”. Para além de uma controversa aplicabilidade dessa inovação, que enfrentará dificuldades de cunho processual, é preciso considerar que a Constituição Federal afirma ser competência privativa da União legislar sobre direito civil (Art. 22, I), ou seja, a previsão é inconstitucional.
Porém é nos artigos seguintes que o PL apresenta as disposições mais preocupantes. Apesar de citar expressamente o desenvolvimento sustentável como um dos princípios da norma (Art. 4º, VIII), claramente a construção não acompanha os preceitos de crescimento econômico ou desenvolvimento social.
A proposta prevê uma “proteção integral das áreas de preservação permanente” (Art. 4º, V), instituindo para isso um dever de “[…] não ocupação e a proibição de obras de engenharia nas áreas de APP” (Art. VII). Esses incisos não só desconsideram toda realidade urbana paulista, como também contradizem o Código Florestal – Lei 12.651 de 2012.
O Código Florestal permite a intervenção em APPs nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental (Art. 8º, Caput). Essas exceções têm caráter fundamental para garantir a utilização racional dos recursos naturais sem o engessamento do desenvolvimento.
Sem a previsão estariam impedidas situações consideradas de utilidade pública, como obras de defesa civil (Art. 2º, VIII, “c”), atividades de segurança nacional e proteção sanitária (Art. 2º, VIII, “a”), bem como obras de infraestrutura voltadas para concessão e serviço público de transporte, sistema viário, saneamento e energia (Art. 2º, VIII, “c”). Ou seja, uma total inviabilização de melhorias necessárias para garantir as condições sociais adequadas para a vivência urbana.
Também estariam vedadas atividades de prevenção a incêndios, erosão e erradicação de espécies invasoras, a regularização fundiária de assentamentos de baixa renda e a realização de uma série de modalidades de pesquisa. Nem mesmo a abertura de pequenas vias de acesso interno, construção de pontes e até construção de cercas estariam permitidas (Art. 2º, IX).
A impressão que nos dá ao ler o PL é que o proponente não considerou, ao impedir qualquer intervenção em APP, os efeitos futuros que a legislação, se aprovada, causaria no meio ambiente urbano, além da sua evidente contradição com o Código Florestal.
O texto também prevê como princípio “A proibição de canalização dos leitos naturais dos rios, ribeirões, riachos e córregos, considerando as épocas de cheia” (Art. III), constando como instrumento redação semelhante: “A proibição de canalização dos leitos dos rios, riachos, ribeirões e córregos”. Ambas as disposições restam por comprometidas justamente pela impossibilidade de compreensão do conceito de canalização.
Mesmo que não fosse o caso de comprometimento da redação, é preciso entender que a canalização é fundamental na realidade urbana, existindo razões técnicas para sua realização, que variam desde a viabilização de obras, até a prevenção de enchentes ou deslizamentos. Criar uma política pública que busque evitar a canalização de cursos d’águas, entendendo a medida como exceção, é uma coisa; proibí-la na totalidade é flertar com maiores riscos ambientais e sociais.
Acontece que o texto não apenas afeta obras futuras, mas também tem previsões gravosas para situações já consolidadas.
Não contente em impedir novas canalizações, o PL também apresenta como objetivo “O desfazimento de canalizações dos leitos dos rios, ribeirões, riachos e córregos” (Art. 4º, IV). Esse dispositivo possui natureza quase utópica. Além de a lei não delimitar quais canalizações seriam desfeitas, como se daria o procedimento e qual o método de adequação das regiões afetadas, seu impacto econômico e social é incalculável, trazendo insegurança de imediato.
A cidade de São Paulo, sozinha, possui mais de 300 rios em seu subsolo, todos devidamente canalizados em ao menos parte do percurso[4]. Para efeitos de visualização podemos usar como exemplo a região do contorno da Avenida Paulista, símbolo econômico e financeiro da capital e que nos últimos anos se tornou marco político de importantes manifestações.
No local onde está o Hotel Maksoud Plaza está a nascente do Rio Saracura, que atravessa o bairro Bela Vista, passando pela Escola de Samba da Vai-Vai e acompanhando a Avenida 9 de Julho até desembocar no Rio Anhangabaú, ao lado do Terminal Bandeira. Nesse mesmo local também se encontram o Rio Bixiga, que nasce no centro do Bela Vista, e o Rio Itororó, que acompanha a Avenida 23 de Março. A trajetória do Anhangabaú continua de forma subterrânea até o Rio Tamanduateí, que encontra-se a céu aberto[5].
Imaginemos agora a operação para retirar toda essa estrutura, concreto, asfalto, prédios, casas, comércios e qualquer forma edificação existente no caminho da canalização. Terminado esse exercício mental, é preciso considerar ainda que a abertura dos rios também exigirá uma faixa de APP, que provavelmente irá variar entre 30 e 50 metros para cada lado da margem. Considerando que o PL não permite qualquer intervenção nessas áreas, tudo nessa região também precisaria ser removido, posteriormente executando um plano de replantio com o devido acompanhamento técnico.
E quais os valores disso tudo? Difícil até mesmo imaginar. E o que o texto nos diz sobre os custos? Apenas que “As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessárias” (Art. 8). E quanto a execução? Que em 90 dias o Poder Executivo deverá regulamentar a lei (Art. 7). Muito pouco. Quase nada. Pura demagogia!!
Não se questiona aqui se o Projeto de Lei 357 de 2021 tem ou não uma boa intenção, porém é inegável que uma análise mais atenta escancara sua inexequibilidade. Os dispositivos chegam a invocar o desenvolvimento sustentávelcomo princípio, mas a leitura atenta demonstra um abandono completo dos elementos sociais e econômicos do conceito. A realidade do meio ambiente urbano exige análises integradas da sua complexa rede, sendo que decisões que abordam apenas aspectos isolados causam mais prejuízos que benefícios.
Se o desenvolvimento sustentável, como conceito surgido ainda na década de 60, busca uma harmonização entre os seus três elementos, tratar os recursos naturais como algo intocável, sem possibilidade de fruição ou mesmo descontextualizado da realidade, acaba o afastando de forma tão gravosa quanto qualquer flexibilização das normas de proteção ambiental. Quando esquecemos o lado econômico e social até podemos nos esforçar para invocar o termo desenvolvimento, mas inevitavelmente ele será insustentável.
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Notas:
[1] Do documento se retira que o “O desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades.”. O texto dispõe, ainda, que a existência da pobreza e desigualdade criam situações propensas à crises ecológicas, sendo necessário aumentar o “potencial produtivo” para garantir oportunidades iguais. A essência do conceito está na harmonia entre a exploração dos recursos e a satisfação das aspirações e necessidades humanas.
[2] Art 2º – A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
[3] Art 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará:I – à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
[4] Informações disponíveis em: https://veja.abril.com.br/brasil/tem-um-rio-no-meio-do-caminho/. Acesso dia 15/06/2021.
[5] Acesso disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2013/03/1247524-a-cinza-e-arida-sao-paulo-esconde-a-historia-de-300-cursos-de-rios.shtml. acesso dia 15/06/2021
Leia também:
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Confira o texto do Projeto de lei nº 357 /2021:
PROJETO DE LEI Nº 357, DE 2021
Dispõe sobre a proteção, preservação e conservação dos ecossistemas aquáticos naturais, proíbe a canalização, a impermeabilização e a alteração dos cursos de águas naturais, riachos, córregos, ribeirões e rios.
A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO DECRETA:
TÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
CAPÍTULO I
DO OBJETO E DO CAMPO DE APLICAÇÃO
Artigo 1º. Esta Lei dos direitos dos ecossistemas aquáticos continentais no estado de São Paulo, dispõe sobre seus princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à sua proteção e interferências nos leitos dos rios, riachos, ribeirões e córregos.
Parágrafo único: Estão sujeitas à observância desta Lei as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado.
CAPÍTULO II
DEFINIÇÕES
Artigo 2º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
I – Ecossistemas Aquáticos Continentais: aqueles que abrangem os ecossistemas aquáticos de água doce, como rios, lagos, lagoas e geleiras; assim como os recursos hídricos subterrâneos que são os lençóis freáticos e reservatórios subterrâneos;
II- Bacia Hidrográfica: as áreas do território ou de uma região compostas por um rio principal e seus afluentes, que escoam para o mesmo curso d’água, abastecendo-o. Elas são separadas por estruturas do relevo, como morros, serras, picos e chapadas. As águas são direcionadas pela topografia do terreno. As formas do relevo levam cursos de água menores, como riachos, córregos e rios pequenos, a abastecerem os rios maiores;
III- Refúgio de Espécies Silvestres: unidade de conservação que tem por objetivo a proteção de ambientes naturais para garantir as condições de existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora da localidade e da fauna residente ou migratória;
IV – Corpo d’água é a denominação geral para os fluxos de água em canal natural de drenagem de uma bacia, tais como rio, riacho, ribeirão, córrego, lago, manancial etc. Possui naturalmente escoamento superficial por calha natural, retificada ou não, a partir de terreno mais elevado em direção ao local mais baixo, recebendo contribuição de nascentes perenes e/ou intermitentes, podendo ser: a) perenes ou permanentes: aqueles que mantêm água em sua calha durante todo o período do ano, ainda que com grandes variações de vazão, sendo alimentadas pelo lençol de águas subterrâneas mesmo em períodos de estiagens prolongadas; b) intermitentes: aqueles que mantêm água em sua calha durante maior parte do ano, permanecendo secos durante períodos curtos e sendo alimentados pelo lençol de águas subterrâneas durante o período em que este aflora e quando se encontra suficientemente alto; c) efêmeros: aqueles que mantêm água em sua calha apenas durante, ou imediatamente após, os períodos de precipitação e só transportam escoamento superficial;
V – Leito Natural compreende a faixa de terra, abaixo das áreas vizinhas de rios, é o caminho percorrido pelo rio, isto é, o local por onde fluem as águas;
VI – Impermeabilização do Solo é aquela gerada pela cobertura do solo por materiais como cimentação, asfaltamento, calçamento e edificações, entre outros. Fazendo com que o solo perca a capacidade natural de absorção da água e, consequentemente, aumentando o pico de vazão de água em uma eventual chuva a jusante de um rio;
VII – Canalização É o conjunto de modificações no leito e no trajeto dos rios, ribeirões e córregos. A Retificação é tornar o curso (trajeto dos rios) do rio reto, geralmente curvos que acompanham o relevo. Canalização é cobrir o leito, ou a calha do rio com alguma superfície dura ou impermeável, geralmente para moldar o leito;
IX – Controle Social é a participação da população nas tomadas de decisões das políticas públicas de gestão das águas, quais sem a governança dos recursos hídricos no que se refere às atividades de aproveitamento, conservação, proteção e recuperação da água bruta, em quantidade e qualidade e/ou dos serviços de abastecimento de água e saneamento para abastecimento de água potável, coleta e tratamento de esgotos e drenagem pluvial.
TÍTULO II
DOS DIREITOS DOS ECOSSISTEMAS AQUÁTICOS
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Artigo 3º. São direitos inalienáveis dos ecossistemas aquáticos continentais:
I – A proteção, preservação e conservação dos leitos naturais, considerando as épocas de cheia;
II – A permeabilidade dos seus leitos;
III – A manutenção da qualidade das suas águas;
IV – Ser refúgio de espécies silvestres.
V – Não receber resíduos;
VI – Não receber águas pluviais sem tratamento ou águas inservíveis;
CAPÍTULO II
DOS PRINCÍPIOS E OBJETIVOS
Artigo 4º. São princípios dos Direitos dos Ecossistemas Aquáticos:
I – Proteção, conservação e preservação dos leitos naturais dos rios, ribeirões, riachos e córregos, considerando as épocas de cheia.
II – A não interferência nos leitos naturais dos rios, ribeirões, riachos e córregos, considerando as épocas de cheia;
III – A proibição de canalização dos leitos naturais dos rios, ribeirões, riachos e córregos, considerando as épocas de cheia.
IV – O desfazimento de canalizações dos leitos dos rios, ribeirões, riachos e córregos;
V – A proteção integral das áreas de preservação permanentes.
VI – A visão sistêmica, na gestão dos recursos hídricos;
VII – A não ocupação e a proibição de obras de engenharia nas áreas de APP.
VIII – O desenvolvimento sustentável;
Artigo 5º. São objetivos desta legislação:
I – Proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
II – Proteção da biodiversidade e da vida aquática;
III – Conservação dos leitos naturais dos rios, riachos, ribeirões e córregos;
IV – Manutenção da permeabilidade dos leitos dos rios, riachos, ribeirões e córregos;
V – A prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes de uso inadequado dos recursos naturais;
VI – Combate a enchentes e alagamentos;
VII – Estímulo à adoção de padrões sustentáveis na gestão urbana do território;
VIII – Gestão integrada dos recursos hídricos;
IX – Incentivar e promover práticas de captação e o aproveitamento de águas pluviais.
CAPÍTULO III
DOS INSTRUMENTOS
Artigo 6º. São instrumentos da Lei dos Direitos dos Ecossistemas Aquáticos:
I – Diagnóstico da situação atual dos Ecossistemas Aquáticos Continentais;
II – Os incentivos fiscais, financeiros e creditícios para desfazimento de canalizações de rios, córregos, ribeirões, riachos;
III – Os inventários sobre os históricos pluviais;
IV – Promoção da recuperação das áreas de proteção permanente dos corpos d’água;
V – O monitoramento e a fiscalização ambiental;
VI – A cooperação técnica e financeira entre os setores público e privado para o desenvolvimento de pesquisas;
VII – A pesquisa científica e tecnológica;
VIII – A educação ambiental;
IX – O Fundo Estadual de Meio Ambiente;
X – O Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.;
XI – O Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Sinisa) ;
XII – Os conselhos de meio ambiente;
XIII – A proibição de Canalização dos leitos dos rios, riachos, ribeirões e córregos;
XIV – No que couber, os instrumentos da Política Estadual dos Recursos Hídricos de Meio Ambiente, entre eles:
a) os padrões de qualidade ambiental;
CAPÍTULO III
DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS
Artigo 7º O Poder Executivo regulamentará a presente Lei por ato próprio no prazo de 90 (noventa) dias.
Artigo 8º As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessária.
Artigo 9º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
JUSTIFICATIVA
Os ecossistemas aquáticos continentais são responsáveis por refugiar uma ampla heterogeneidade de vida. Nossas nascentes, riachos, córregos, ribeirões e rios são o refúgio de uma ampla diversidade de seres vivos e organismos, como algas, bactérias, macrófitas, artrópodes e vertebrados.
A nossa rica fauna, existente nos nossos ecossistemas aquáticos, sofre sério risco de extinção, constantemente o avanço das cidades, o modelo de desenvolvimento urbano e a ocupação desordenada afetam esses ecossistemas e assim por consequência destruindo o habitat de dezenas de milhares de espécies. A rede hidrográfica do Estado de São Paulo possui uma ampla diversidade de vida, que é fundamental para a estabilidade dos ecossistemas aquáticos e, consequentemente, para a qualidade da água. O nosso estado é formado por um conjunto de bacias hidrográficas de diversidade ímpar. Essas diversidades de ecossistemas aquáticos abrigam parte da rica biodiversidade nacional.
O desenvolvimento urbano e econômico tem sido algoz dos ecossistemas aquáticos, é nessa política que está fundada os equívocos de canalização, impermeabilização e alteração dos corpos d’água.
A política de ocupação urbana de Prestes Maia permanece em vigor, apesar de não existir uma lei aprovada, é exatamente a ausência de uma lei que torna vigente uma lei do hábito de governar. O interesse especulativo se sobrepôs ao direito dos ecossistemas aquáticos, a promoção do uso do carro como transporte pessoal e individual consagrou a doutrina de Prestes Maia de ocupar as várzeas, as app’s e o golpe final sacramental são as canalizações, impermeabilizações e alteração mecânica dos leitos d’água.
O objetivo desta lei é de regular os direitos dos ecossistemas aquáticos garantindo sua proteção, preservação e conservação. De modo que fique garantido não apenas o direito humano essencial ao acesso e uso das águas, mas também que se reconheça aqui os direitos meta humano que são os direitos das águas, elevando o status de proteção, e restringindo a autonomia de interferência do homem sobre esse ecossistema!
É urgente a necessidade do estado de reconhecer o fracasso da política de desenvolvimento de Prestes Maia, reconhecendo o equívoco histórico é urgente garantir o desfazimento desta política predatória dos ecossistemas aquáticos, essa proposta legislativa é primeiro passo neste sentido, começando pela ampliação das proteções e das restrições de interferências de engenharia nos limites destes ecossistemas.
Ante a pertinência temática, pautados em estudos científicos e diálogos com a sociedade civil,apresentamos o presente Projeto de Lei e apelamos aos nobres pares pela sua aprovação.
Sala das Sessões, em 7/6/2021.
a) Monica da Mandata Ativista – PSOL
