domingo , 24 maio 2020
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A inconstitucionalidade do Licenciamento Ambiental Único previsto pela Lei Estadual do Amapá

por Tatiana Monteiro.

Na semana passada o Supremo Tribunal Federal – STF, concluiu o julgamento da ADI nº 5475, ajuizada em 17 de fevereiro de 2016, pelo então Procurador Geral da República, Rodrigo Janot, discutindo o artigo 12, inciso IV, § 7º, da Lei Complementar nº 5, de 1994, do Amapá, alterada pela Lei Complementar nº 70, de 2012, que cuidou da “Licença Ambiental Única (LAU)” para atividades e empreendimentos relacionados à agricultura, pecuária, avicultura e outras, além de extrativismo e de atividades agroindustriais, sem o prévio estudo de impacto ambiental.

A relatoria do processo coube à Ministra Carmem Lúcia, que proferiu seu voto acatando a manifestação da PGR.[1]

O pano de fundo, mais uma vez, volta-se à discussão da competência legislativa ambiental, notadamente ao modelo de sistema trifásico (Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação) adotado como regra no licenciamento ambiental nacional.

Nota publicada no site “direitoambiental.com”, de forma cirúrgica, sintetiza a ADI nº 5475:

Janot sustenta que essas leis estaduais violam a competência privativa da União para editar normas gerais para proteção do ambiente, na forma do artigo 24, inciso VI, da Constituição da República. Argumenta ainda que elas ofendem o artigo 225 (caput e parágrafo 1º, inciso IV), que impõe ao poder público o dever de defender e preservar o ambiente e exige estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental.

Assim, pede que, caso o STF não acolha o argumento de inconstitucionalidade formal por usurpação de competência da União para legislar sobre o tema, que considere a violação do princípio da precaução do ambiente equilibrado, segundo o qual ‘havendo conflito legislativo entre União e estados, deve prevalecer a norma mais restritiva, ou seja, aquela que melhor defenda o ambiente’.[2]

Reforça essa leitura o conteúdo da NOTA TÉCNICA 5/2018, da 4ª Câmara de Coordenação e Revisão do Meio Ambiente e Patrimônio Cultural do Ministério Público Federal, a qual esclarece os motivos da inconstitucionalidade:

Na citada recomendação do MP-AP ao Governo do Amapá́, foram elencados oito aspectos incompatíveis com os princípios constitucionais e infraconstitucionais, introduzidos pela Lei Complementar no 5/1994 no ordenamento legal estadual, a saber:

I. inconstitucionalidade e afronta à legislação federal por constar dispositivo que considera as atividades agrossilvopastoris e minerárias como de baixo e médio impacto;

II. Inconstitucionalidade da modalidade de licença compulsória ambiental;
III. facilitação a grilagem e afrontamento a direitos sociais e fundiários devidos às comunidades locais;

IV. afrontamento às dimensões de terras públicas que podem ser ocupadas independentemente de licitação ou autorização do Congresso Nacional;

V. burla à exigência do licenciamento ambiental e ao pagamento da medida compensatória prevista no art. 36 da Lei 9.985/2000;

VI. discordância do contido no art. 2o, inciso XVII, da Resolução Conama no 1/1986;

VII. divergência em relação ao art. 10, inciso XVIII, da Resolução Coema no 1/1999;

VIII. dispensa da exigência do Estudo de Impacto ambiental (EIA) dentre os documentos necessários à expedição de licenças e autorizações ambientais de baixo e médio impactos ambientais para empreendimentos agrossilvopastoris e minerários[3]

Vejamos, então, a redação do artigo 12-A, inciso IV, que foi declarado inconstitucional pelo STF, verbis:

Art. 12. O Poder Executivo, no exercício de sua competência, observados os prazos de validade aqui dispostos, expedirá a Licença ou Autorização Ambiental caracterizada por fases de implantação das atividades ou empreendimentos, conforme segue: (alterado pela Lei Complementar nº 0070, de 09.012012)

IV – LICENÇA AMBIENTAL ÚNICA (LAU) é expedida com validade de 4 (quatro) a 6 (seis) anos, exclusivamente para as atividades e empreendimentos do agronegócios tais como: agricultura, pecuária, avicultura, suinocultura, aquicultura, extrativismo e atividades agroindustriais, que poderão ser desenvolvidas em separado ou conjuntamente, sendo necessário para tanto somente a expedição de uma única licença. (alterado pela Lei complementar nº 0070, de 09.012012)

Note-se que o licenciamento ambiental em fase única questionado estava adstrito a determinadas atividades e empreendimentos, divididas em 2 (dois) grandes grupos, listados abaixo:

1) as atividades e empreendimentos do agronegócio tais como: agricultura, pecuária, avicultura, suinocultura, aquicultura, extrativismo   

2) e atividades agroindustriais que poderão ser desenvolvidas em separado ou conjuntamente, sendo necessário para tanto a expedição de uma única licença

Desta feita, a reflexão deste artigo volta-se para a análise dos impactos dessa decisão no já estabelecido sistema de Licenciamento Ambiental Único que diversos Estados que integram a Amazônia Legal instituíram em seus territórios, alguns já há muito tempo, inclusive como instrumento de política florestal, a exemplo do Estado de Mato Grosso.[4]

Mencionada modalidade de licenciamento ambiental foi pensada e idealizada para todos os Estados Amazônicos, como uma iniciativa do Governo Federal por meio do  IBAMA, conforme  evidenciado na Portaria n. 94 do Ministério do Meio Ambiente, de 4 de março de 2002 (publicada no Diário da União em 06.03.2002), após verificação, à época, da implementação exitosa do Sistema de Licenciamento Ambiental Único de Propriedades Rurais no Estado de Mato Grosso – SLAPR[5]. Vejamos:

Art. 1º Instituir, no âmbito da União, o Licenciamento Ambiental em Propriedade Rural na Amazônia Legal.

Parágrafo único. O Licenciamento instituído por esta Portaria compreende todos os procedimentos administrativos de autorização de localização, instalação, ampliação e operação de atividade agropecuária e uso de recursos naturais em propriedades rurais.

A Portaria do MMA, quando instituída, teve amparo legal na Lei Federal n. 6.938 de 1981, bem como na Resolução CONAMA n. 237 de 1987.[6]

A modalidade de licenciamento em fase única, portanto, se tornou política pública ambiental para atividades como a agropecuária, bem como para outras que cuidassem do uso de recursos naturais em propriedades rurais, e não há notícia de abandono dessa modalidade simplificada de licenciamento.

Atualmente todo o Brasil, inclusive os Estados Amazônicos, experimentam o desafio de implementação e validação do Cadastramento Ambiental Rural e do PRA – Programa de Regularização Ambiental, mas não se pode negar que esses dois procedimentos integram, e não substituem, o que se aponta por Licenciamento Ambiental.

Dessa forma, espera-se que a declaração de inconstitucionalidade de trechos da Lei do Amapá não interfira na concepção do modelo de licenciamento ambiental único que foi pensado para as atividades agropecuárias dos Estados Amazônicos, bem como não enfraqueça ou esvazie essa modalidade de licenciamento ambiental que tem previsão legal nas diretrizes da Lei Federal n. 6.938 de 1981, como também na Resolução Conama n. 237/97, que prevê a possibilidade de procedimentos simplificados em seu art. 12:

Art. 12 – O órgão ambiental competente definirá, se necessário, procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.

§ 1º – Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentosde pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.

§ 2º – Poderá ser admitido um único processo de licenciamento ambiental para pequenos empreendimentos eatividades similares e vizinhos ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.

§ 3º – Deverão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar os procedimentos de licenciamento ambiental das atividades e empreendimentos que implementem planos e programas voluntários de gestão ambiental, visando a melhoria contínua e o aprimoramento do desempenho ambiental.

Ademais, a própria Lei Complementar n. 140 de 2011 que fixou normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção do meio ambiente estabelece a competência dos Estados[7] para realizar o licenciamento ambiental.

Ainda que de forma superficial percebe-se nitidamente a confusão conceitual e da aplicabilidade dos instrumentos preventivos da Política Nacional do Meio Ambiente, sobretudo do contorno constitucional para a exigência do Estudo de Impacto Ambiental e respectivo relatório.

Para finalizar, que fique claro que as ideias lançadas neste artigo são inquietações que serão esclarecidas com a publicação do Acordão, que detalhará os argumentos jurídicos utilizados para a tomada de decisão quanto à inconstitucionalidade do art. 12, inciso IV da Lei Complementar n. 5 de 2004 do Amapá, alterada pela Lei Complementar nº 70 de 2012, que criou a “Licença Ambiental Única (LAU)” para atividades e empreendimentos relacionados a agricultura, pecuária, avicultura e outras, além de extrativismo e atividades agroindustriais.

Lembrando que em 2015, houve a edição da Lei Complementar n. 91[8], que acrescentou dispositivos à Lei Complementar nº 005, de 18 de agosto de 1994, que instituiu o Código de Proteção ao Meio Ambiente do Estado do Amapá, alterando e acrescentando “atividades e empreendimentos minerais (Permissão de Lavra Garimpeira – PLG)”, o que acredito que tenha potencializado ainda mais a discussão quanto a inconstitucionalidade.

Então, que aguardemos a publicação do Acordão!

Notas:

[1] Acompanharam a Relatora, os ministros Ricardo Lewandowski, Edson Fachin, Alexandre de Moraes, Marco Aurélio, Luiz Fux, Dias Toffoli, Roberto Barroso. A ministra Rosa Weber também acompanhou a relatora, com ressalvas.

[2]Lei do Amapá que cria Licença Ambiental única é questionada no STF. Disponível em:  https://direitoambiental.com/lei-do-amapa-que-cria-licenca-ambiental-unica-e-questionada-no-stf/

[3] Disponível no site: http://www.mpf.mp.br/pgr/documentos/NT52018AnlisedaLeiComplementarn51994doEstadodoAmap.pdf

[4] “Baseado no Código Ambiental do Estado de Mato Grosso (Lei Estadual Complementar no 38, de 21 de novembro de 1995), o SLAPR pretendeu integrar as atividades de licenciamento ambiental, monitoramento e fiscalização na mesma plataforma e no mesmo processo administrativo. Os proprietários rurais, para obterem as licenças ambientais das atividades econômicas em seus imóveis, deveriam apresentar ao órgão ambiental estadual as informações georreferenciadas, inclusive das APPs e das reservas legais (RLs). À medida que chegavam no órgão ambiental as informações georreferenciadas, notadamente de médias e grandes propriedades, cujos donos podiam arcar com os custos de levantamento, o banco de dados crescia, permitindo maior conhecimento sobre o território e a dinâmica do desmatamento”. A implementação da Política de Regularização ambiental nos Estados da Amazônia e as Propostas de alteração da Lei 12.651/2012”.  Disponível em: http://www.mestradoprofissional.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/160812_livro_mudancas_codigo_florestal_brasileiro_cap3.pdf

[5] “Portaria n. 94/2002 do MMA.

Considerando as conclusões do Grupo de Trabalho, instituído pela Portaria n 129, de 29 de março de 2001, no que se refere à necessidade de implantação de um sistema de licenciamento ambiental único em propriedades rurais da Amazônia Legal;

Considerando o êxito do Sistema de Licenciamento Ambiental Único, para propriedades rurais com mais de 200 hectares, implantado pelo Governo do Estado do Mato Grosso com o apoio do Ministério do Meio Ambiente;

Considerando os resultados da gestão compartilhada e descentralizada da política de recursos naturais da Região Amazônica;

Considerando os avanços tecnológicos de controle e monitoramento de uso de recursos naturais, especialmente no que se refere ao georeferenciamento;

Considerando as atuais taxas de desmatamento da Região e a confluência das politicas públicas da União, dos Estados e dos Municípios da Amazônia Legal no que se refere ao uso Sustentável de recursos naturais, resolve”

[6] O Ministro de Estado do Meio Ambiente, no uso das atribuições legais, tendo em vista o disposto no § 4 do art. 225 da Constituição Federal, na Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, alterada pela Medida Provisória n. 2.143-32, de 2 de maio de 2001, regulamentada pelo Decreto n. 4.118, de 7 de fevereiro de 2002, na Lei n. 8.171, de 17 de maio de 1991, na Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, na Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, no Decreto n. 1.282, de 19 de outubro de 1994, no Decreto n. 3.059, de 14 de maio de 1999, na Resolução CONAMA n. 237, de 19 de dezembro de 1997, nas Portarias n.s 129, de 29 de março de 2001, 183, de 10 de maio de 2001 e 203, de 30 de maio de 2001.

[7] Art. 8o  São ações administrativas dos Estados:

XIV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;

XV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

[8] “Art. 12-A. O Presidente do Instituto do Meio Ambiente e de Ordenamento Territorial – IMAP, no exercício de sua competência, observados os prazos de validade aqui dispostos, expedirá a Licença ou Autorização Ambiental caracterizada por fases de implantação das atividades ou empreendimentos, conforme segue:
l – LICENÇA PRÉVIA (LP) expedida com validade de 02 (dois) a 04 (quatro) anos, na fase inicial do planejamento da atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a sua viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases da sua implantação;
II – LICENÇA DE INSTALAÇÃO (LI) expedida com validade de 02 (dois) a 05 (cinco) anos, autorizando o início da instalação da atividade, ou empreendimento, de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes;
III – LICENÇA DE OPERAÇÃO (LO) expedida com validade de 06 (seis) anos, após as verificações necessárias, autorizando o início da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta nas licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação;
IV – LICENÇA AMBIENTAL ÚNICA (LAU) expedida com validade de 06 (seis) anos, exclusivamente para as atividades e empreendimentos minerais (Permissão de Lavra Garimpeira – PLG), agrosilvopastoril, tais como: floresta, agricultura, pecuária, avicultura, suinocultura, aquicultura, extrativismo e atividades agroindustriais que poderão ser desenvolvidas em separado ou conjuntamente, sendo necessário para tanto a expedição de uma única licença;

Tatiana Monteiro Costa e Silva – Mestra em Direito Ambiental pela Universidade Estadual do Amazonas – UEA; Doutoranda em Direito pela PUC/SP; Especialista em Direito Ambiental pela Universidade de São Paulo – USP (Turma CEDA 2); Especialista em Gestão Ambiental pela Universidade Federal de Mato Grosso – UFMT; Especialista em Direito Agroambiental pela Fundação Escola Superior do Ministério Publico e UFMT; , Ex-Procuradora Chefe da Procuradoria do Município de Cuiabá/MT, nas áreas ambiental, urbanística e regularização fundiária; EX diretora de Plano Diretor do Instituto de Planejamento e Desenvolvimento Urbano de Cuiabá e Professora Universitária do UNIVAG – Centro Universitário de Várzea Grande. Instagram: profa.tatianamonteiro.

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