Nova lei sobre pagamento de serviços ambientais

por Francisco Carrera.

 

Foi sancionada, com vetos em 13.01.2021 a nova Lei nº 14.119/21, que institui a Política Nacional por Pagamentos por Serviços Ambientais -PSA. Trata-se de um dispositivo de ordem legal federal que objetiva regrar ações que representem uma transação de natureza voluntária, mediante a qual um pagador de serviços ambientais transfere a um provedor desses serviços recursos financeiros ou outra forma de remuneração, nas condições acertadas, respeitadas as disposições legais e regulamentares pertinentes. Estes instrumentos trazem como modalidade de pagamento os seguintes ítens: I – pagamento direto, monetário ou não monetário; II – prestação de melhorias sociais a comunidades rurais e urbanas; III – compensação vinculada a certificado de redução de emissões por desmatamento e degradação; IV – títulos verdes (green bonds);V – comodato; VI – Cota de Reserva Ambiental (CRA), instituída pelo Código Florestal, (Lei nº 12.651/12). Este instrumento será capaz de estimular os proprietários de áreas privadas a fomentarem ações que estejam voltadas para a proteção e conservação dos recursos naturais. A Lei ainda cria a Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais, que ficou vinculada à Política Nacional do Meio Ambiente. A contratação do pagamento por serviços ambientais terá como prioridade os serviços providos por comunidades tradicionais, povos indígenas, agricultores familiares e empreendedores familiares rurais definidos nos termos da Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006. Contudo, a lei é bem clara, os atores anteriormente listados, são prioridades, outros proprietários interessados poderão se cadastrar, uma vez que a Lei não veda a participação dos mesmos, apenas estabelecendo prioridade para aqueles listados no Art. 6º § 2º da Lei 14.119/21. Para o financiamento do Serviço Ambiental poderão ser captados recursos de pessoas físicas e de pessoas jurídicas de direito privado e perante as agências multilaterais e bilaterais de cooperação internacional, preferencialmente sob a forma de doações ou sem ônus para o Tesouro Nacional, exceto nos casos de contrapartidas de interesse das partes. Esta identificação e apresentação de potenciais fontes ou pessoas jurídicas pagadoras, ainda não foi efetivamente regulamentada pelo Poder Público Federal.  Atualmente, o governo federal mantém o Programa Floresta +,[1]   atualmente coordenado pela Secretaria da Amazônia e Serviços Ambientais, cujos objetivos principais consistem no fomento do mercado privado de pagamentos por serviços ambientais em áreas mantidas com cobertura de vegetação nativa e da articulação de políticas públicas de conservação e proteção da vegetação nativa e de mudança do clima, não deixando, também de considerar as diretrizes que priorizam ações e iniciativas como  o incentivo  e a retribuição monetária e não monetária pelas atividades de melhoria, conservação e proteção da vegetação nativa e o estímulo  de ações de prevenção de desmatamento, degradação e incêndios florestais por meio de incentivos financeiros privados.

Neste mesmo diapasão, o programa Floresta+ ainda traz em seu respaldo  os seguintes objetivos estratégicos:

Art. 5º São objetivos estratégicos do Programa Floresta+:

I – firmar parcerias com órgãos e entidades, públicos ou privados, nacionais ou internacionais, com vistas a apoiar projetos de pagamentos por serviços ambientais;

II – fomentar acordos setoriais para a geração de demanda por serviços ambientais;

III – fomentar ações de cooperação internacional para a promoção e pagamento dos serviços ambientais;

IV – promover a captação de recursos internacionais de pagamentos por resultados para fomentar políticas públicas a fim de fortalecer o mercado de pagamentos por serviços ambientais;

V – fomentar as boas práticas metodológicas de valoração, verificação, validação, certificação e monitoramento de serviços ambientais;

VI – promover o registro e a integração de dados dos projetos de serviços ambientais;

VII – fomentar o desenvolvimento de ferramenta digital para o pagamento de serviços ambientais;

VIII – divulgar projetos de pagamentos por serviços ambientais de forma a promover sua expansão;

IX – implementar o projeto piloto de pagamentos por serviços ambientais “Floresta+” na Amazônia Legal com recursos provenientes de Pagamentos por resultados de REDD+.

Da leitura do texto acima, verificamos a possibilidade jurídica de captação de recursos internacionais e ainda o fomento de ações de cooperação internacional para a a efetiva execução da política de PSA.  Além disto, o Programa engloba todas as categorias fundiárias: unidades de conservação, terras indígenas, assentamentos e propriedades privadas (áreas de preservação permanente, reserva legal ou seu excedente e uso restrito), com cobertura de vegetação nativa em todos os biomas.  Cumpre ainda destacar que este programa também considera como de fundamental importância alguns instrumentos que já estão em pleno funcionamento no mercado e ainda carecem de maior estímulo, tais como o REDD+ (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação florestal, conservação dos estoques de carbono florestal, manejo florestal sustentável e aumento dos estoques de carbono florestal), reconhecido pela Convenção Quadro das Nações Unidas para a Mudança do Clima (UNFCCC) e baseado em doações de pagamentos por resultado, sendo uma das principais fontes para captação de recursos internacionais para o desenvolvimento de políticas públicas nacionais e subnacionais para o combate ao desmatamento;  o Mercado Voluntário de créditos de carbono de floresta nativa, desvinculado da UNFCCC,  que  também  já  nos exibe como uma realidade em outros países e o Governo Federal o reconhece como uma importante fonte de recursos, principalmente privados, para pagamento por serviços ambientais;  As debêntures verdes e investimentos de impacto, no âmbito do setor financeiro, que  têm um papel importante para o desenvolvimento do mercado de serviços ambientais; a agregação dos benefícios ecossistêmicos aos produtos e serviços, que oferece ao consumidor uma melhor percepção de valor da conservação dos recursos naturais, evidenciando que empresas, indústrias, agricultores, cooperativas e comunidades podem produzir ao mesmo tempo que  os protegem e, por último, os empreendimentos privados, especialmente de infraestrutura,  permitindo com que estes possam pagar pelos  serviços ambientais no seu entorno,  fato que certamente poderá gerar  impacto ambiental positivo no território.

Na mesma linha da portaria nº 288, de 2 de julho de 2020 do Ministério do Meio Ambiente, a Lei nº 14.119/21, trouxe à baila a possibilidade de realização de Pagamentos por Serviços Ambientais para as seguintes atividades:

I – conservação e recuperação da vegetação nativa, da vida silvestre e do ambiente natural em áreas rurais, notadamente naquelas de elevada diversidade biológica, de importância para a formação de corredores de biodiversidade ou reconhecidas como prioritárias para a conservação da biodiversidade, assim definidas pelos órgãos do Sisnama;

II – conservação de remanescentes vegetais em áreas urbanas e periurbanas de importância para a manutenção e a melhoria da qualidade do ar, dos recursos hídricos e do bem-estar da população e para a formação de corredores ecológicos;

III – conservação e melhoria da quantidade e da qualidade da água, especialmente em bacias hidrográficas com cobertura vegetal crítica importantes para o abastecimento humano e para a dessedentação animal ou em áreas sujeitas a risco de desastre;

IV – conservação de paisagens de grande beleza cênica;

V – recuperação e recomposição da cobertura vegetal nativa de áreas degradadas, por meio do plantio de espécies nativas ou por sistema agroflorestal;

VI – manejo sustentável de sistemas agrícolas, agroflorestais e agrossilvopastoris que contribuam para captura e retenção de carbono e conservação do solo, da água e da biodiversidade;

VII – manutenção das áreas cobertas por vegetação nativa que seriam passíveis de autorização de supressão para uso alternativo do solo.

Certamente as atividades acima elencadas, constituem um grande vazio nas atuais relações jurídicas ambientais, principalmente em relação aos futuros contratos que serão firmados já no advento desta nova lei.  As pessoas jurídicas das fontes pagadoras e as pessoas físicas e jurídicas das fontes recebedoras deverão ser plenamente identificadas. De outra sorte, os recursos originários das fontes pagadoras também ainda constituem um grande dilema, uma vez que o permissivo legal também autoriza a criação de contratos entre pessoas físicas e jurídicas.  As fontes de pagamento internacionais, também não foram plenamente definidas. Na verdade a Lei Federal  manifesta-se  mutatis mutandi, como um dispositivo legal em branco, estando os esclarecimentos e regulamentações remetidos à via administrativa.

 Em relação aos imóveis privados,  a lei declarou como  elegíveis para pagamento de serviços ambientais, as seguintes atividades: [2]

I – os situados em zona rural inscritos no CAR, previsto na Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, dispensada essa exigência para aqueles a que se refere o inciso IV do caput do art. 8º desta Lei;

II – os situados em zona urbana que estejam em conformidade com o plano diretor, de que trata o § 1º do art. 182 da Constituição Federal, e com a legislação dele decorrente;

III – as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs) e as áreas das zonas de amortecimento e dos corredores ecológicos cobertas por vegetação nativa, nos termos da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.[3]

Outra importante novidade é a possibilidade de PSA com uso de recursos públicos para as Áreas de Preservação Permanente, Reserva Legal e outras sob limitação administrativa nos termos da legislação ambiental, com preferência para aquelas localizadas em bacias hidrográficas consideradas críticas para o abastecimento público de água, assim definidas pelo órgão competente, ou em áreas prioritárias para conservação da diversidade biológica em processo de desertificação ou avançada fragmentação.  Importante destacar a sábia preocupação do professor Paulo de Bessa Antunes[4], em relação à possibilidade de confusão conceitual e jurídica dos institutos da Reserva legal e da Área de Preservação Permanente, com o da Limitação Administrativa.  Certamente são institutos jurídicos totalmente diversos. Os dois primeiros decorrem de dispositivos legais e estão plenamente incorporados à abrangência da propriedade. Já a limitação administrativa, é um  plus, não se confundido com a Reserva Legal e tampouco com a Área de Preservação Permanente. Limitações administrativas são passíveis de revogação pela via administrativa. Já reserva legal e área de preservação Permanente, não!

A regulamentação da lei pelo Poder Executivo deverá ainda dispor sobre as cláusulas essenciais para cada tipo de contrato de pagamento por serviços ambientais, que deverão considerar os os temas referente a:

I – aos direitos e às obrigações do provedor, incluídas as ações de manutenção, de recuperação e de melhoria ambiental do ecossistema por ele assumidas e os critérios e os indicadores da qualidade dos serviços ambientais prestados;

II – aos direitos e às obrigações do pagador, incluídos as formas, as condições e os prazos de realização da fiscalização e do monitoramento;

III – às condições de acesso, pelo poder público, à área objeto do contrato e aos dados relativos às ações de manutenção, de recuperação e de melhoria ambiental assumidas pelo provedor, em condições previamente pactuadas e respeitados os limites do sigilo legal ou constitucionalmente previsto.

Outra importante novidade é a possibilidade de propriedades rurais vincularem o contrato aos seus imóveis por meio da instituição de servidão ambiental.  Contudo este instituto também deve ser utilizado com observação dos dispositivos legais vigentes, e, em especial às regras contidas na Lei nº 12.651/12 ( Código Florestal ).

Lastimavelmente, um dos instrumentos trazidos pelo texto legal, no Art. 19 que, certamente promoveriam o despertar do interesse de proprietários de áreas privadas para o  Pagamento de Serviços Ambientais – PSA, foram totalmente vetados. Eram benefícios fiscais que poderiam ser estabelecidos em relação  a importantes fatores, tais como:  incentivos tributários destinados a promover mudanças nos padrões de produção e de gestão dos recursos naturais para incorporação da sustentabilidade ambiental, bem como a fomentar a recuperação de áreas degradadas; incentivos tributários para pessoas físicas e jurídicas que financiarem o PFPSA; créditos com juros diferenciados destinados à produção de mudas de espécies nativas, à recuperação de áreas degradadas e à restauração de ecossistemas em áreas prioritárias para a conservação, em Área de Preservação Permanente e Reserva Legal em bacias hidrográficas consideradas críticas; assistência técnica e incentivos creditícios para o manejo sustentável da biodiversidade e demais recursos naturais; programa de educação ambiental destinado especialmente a populações tradicionais, a agricultores familiares e a empreendedores familiares rurais, com vistas a disseminar os benefícios da conservação ambiental e  medidas de incentivo a compras de produtos sustentáveis associados a ações de conservação e prestação de serviços ambientais na propriedade ou posse.

Todos estes institutos são válidos para a implementação de uma política nacional sobre o tema, contudo, a regulamentação há que ser criteriosa, sobretudo no que concerne aos pilares conceituais, tanto de serviços ambientais, como também de serviços ecossistêmicos.  Na verdade, a grande e principal moeda de referência está representada pelos serviços ecossistêmicos, que certamente serão os principais objetos que irão compor a relação jurídica ambiental.

Por outro lado, podemos também considerar um outro dispositivo legal bastante moderno, consistente na nova lei sobre o Agronegócio ( Lei nº 13.986/20). Esta lei traz a baila ao mercado o tão almejado Fundo Garantidor Solidário para financiamentos rurais e outras operações. Como ambos os institutos ( PSA e FGS) ainda estão bastante embrionários em relação à sua efetiva regulamentação, uma boa comunicação entre estes, seria bastante ideal para a boa comunhão do progresso tanto da política Nacional de Serviços Ambientais, como também da própria política Agrária do Brasil.

A conservação, manutenção e  o uso dos serviços ecossistêmicos, é que na verdade constituem a  base conceitual dos serviços ambientais. Para melhor entendermos o dispositivo, basta considerarmos que os serviços ecossistêmicos são naturais, por excelência. Existem por si só, sem qualquer dependência de ação antrópica. Já os serviços ambientais dependem de uma manifestação humana, assim entendida como um negócio ou até mesmo um ato jurídico, cujo objeto é a conservação dos serviços ecossistêmicos e de suas fontes geradoras.

O conceito técnico e doutrinário sobre serviços ecossistêmicos não é tão moderno como se imagina. Institutos tanto da Economia quanto da ecologia já debatem este tema.

Esquemas de PSA são derivados do Teorema de Coase, de 1960, o qual afirma que por meio de negociações os agentes internalizam as externalidades e atingem eficiência, independentemente da dotação inicial dos direitos de propriedade e na ausência de custos de transação. As referidas circunstâncias necessárias para que tal seja possível são, segundo Coase (1960)[5], a possibilidade de negociação sem custos de transação e a existência de direitos de propriedade garantidos e bem definidos. A capacidade de internalizar os serviços ambientais que possuem valor de uso indireto é o grande diferencial desse mecanismo, comparando-o a outros instrumentos da política ambiental. O Pagamento por Serviço Ambiental surge como um instrumento econômico entre muitas opções de gestão ambiental para lidar com a escassez de recursos naturais e de serviços ambientais. A ideia por trás do instrumento é recompensar aqueles que produzem ou mantêm os serviços ambientais, ou ainda incentivar outros a garantirem o provimento de serviços ambientais, que não o fariam sem o incentivo (SEEHUEN; PREM, 2011).[6]

Desde a década de 80 do século XX já se discutia a possibilidade remota de se abordar economicamente as vantagens, lucros e situações obtidas com o trabalho desenvolvido pelos componentes do ambiente natural.  Além da utilização mediante conservação in situ e ex situ, plenamente abordadas pelo Art. 8º da Convenção da Biodiversidade. Importantes instrumentos legais também acompanharam a evolução da possibilidade jurídica de utilização dos recursos naturais.  Para Food and Agriculture Organization – FAO – (2004),[7] esquemas de Pagamentos por Serviços Ambientais são mecanismos de compensação flexíveis pelos quais os provedores de serviços ambientais são pagos pelos usuários destes serviços e são considerados promissores para o financiamento da proteção e restauração ambiental, assim como forma de complementar e reforçar as regulações existentes. Esta modalidade de Pagamento por Serviços Ambientais está inserida na amplitude conceitual de Serviços Ecossistêmicos. Na verdade, a situação é inversa, pois neste caso o Poder Público promove o pagamento para os cidadãos para que os mesmos preservem e conservem os serviços ecossistêmicos e seus instrumentos geradores.

Desta forma, para concebermos a idéia de serviço ambiental, torna-se imprescindível a concepção conceitual de serviço ecossistêmico.  Segundo a FAO^[8], em uma colher de sopa de solo, existem mais organismos vivos individuais, do que os habitantes humanos do Planeta Terra, assim como cada terceiro pedaço de comida que ingerimos, é originário de processos de polinização natural, variedades locais de sementes caboclas e indígenas possuem 1000 vezes o conteúdo em nutrientes do que as variedades comuns. Estas informações nos remete a idéia da grande importância dos serviços ecossistêmicos no Planeta e em nossa própria subsistência.

Nestas primeiras duas décadas do século XXI, importantes mudanças e transições foram observadas na política ambiental global.  Em 2012, realizou-se na Cidade do Rio de Janeiro, a Conferência RIO+20 ( UNCSD-2012), que reuniu uma série de agendas globais e locais, com o intuito de promover ações dirigidas à construção de novos cenários, stakeholders  e outras linhas de ação para a boa recepção dos modernos conceitos de sustentabilidade. Temas de grande importância como as novas vertentes da economia ( verde, circular, criativa e solidária), a abordagem conceitual do capital natural, e o reconhecimento expresso de componentes que trouxeram amplo destaque à proteção dos recursos naturais, foram amplamente debatidos naquele encontro. Em paralelo, o Fórum Social também trouxe idéias e novos modelos de interpretação das abordagens apontadas. Em seguida, naquele mesmo encontro, foram debatidos os fundamentos e conceitos para uma possível transição conceitual dos Objetivos do Milênio, para uma nova abordagem, intitulada Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS). Estes objetivos foram amplamente revisados e refletiram o amplo  debate realizado nos stakholders  e majors groups da Rio+20. Novos objetivos foram traçados, com um cunho mais abrangente e realista, menos utópico.  Naquela época, um outro importante conceito se estabelecia no cenário internacional. A nova abordagem da economia sob o molde verde (“green economy”), assim entendida como um importante instrumento gerador de green Jobs, em razão de seus novos modelos e atores. Aliado a esta base, o importante conceito de Capital Natural foi bem recepcionado pela Conferência, resultando, inclusive na Declaração do Capital Natural, que reuniu os setores financeiro em um amplo debate sobre a abordagem do capital e suas novas modalidades de gestão e movimentação.  Importantes cenários e atores foram considerados, tais como o famoso documento TEEB, que preza a valoração dos ecossistemas e da biodiversidade, além dos serviços ambientais e ecossistêmicos.  Neste ponto, nasce de forma definitiva nas políticas globais ambientais, este importante instrumento de valoração, que considera modernos conceitos que passam a integrar as relações jurídicas, econômicas e ambientais das relações humanas.

Contudo, o cenário estabelecido, na verdade, somente reconheceu oficialmente o que a doutrina e a ciência já vinham há tempos discutindo. Desta forma, a abordagem da modalidade econômica encontrada na valoração dos serviços ecossistêmicos e ambientais, sempre esteve no cenário dos debates internacionais como um importante fator a ser considerado pelas ciências e em especial, pela economia e pela ecologia. Contudo, sem se expressar de forma mais objetiva e conceitual, somente veio a conseguir espaço no âmbito da praticidade nos tempos atuais, onde a ameaça aos recursos naturais cresce a cada dia.

Em que pesem os vetos ao texto legal, a criação de uma lei sobre este tema no cenário federal, vem a justificar a cobertura de uma grande lacuna hoje existente em relação a este instrumento jurídico e ambiental. Na verdade, vários Estados da Federação já criaram suas políticas próprias e seus instrumentos de controle e saíram na dianteira do poder público Federal. Resta-nos, agora, promovem um pleno estreitamento entre os governos de todas a unidades federativas, para que possamos de forma efetiva estimular importantes princípios do cenário ambiental. É o momento chave para que possamos dar um passo mais largo rumo ao tão almejado desenvolvimento sustentável. As cidades e seus governantes devem levar em consideração este instrumento em consonância com as políticas estaduais e municipais. Importantes serviços como os ” serviços Ambientais Urbanos” ou até mesmo os ” Serviços Ecossistêmicos Urbanos” devem ser levados em consideração quando assim considerados de grande importância para as políticas econômicas e ambientais. A Lei 14.119/21 em seu inciso V do Art. 5º, é expressa ao considerar como diretriz ” a integração e a coordenação das políticas de meio ambiente, de recursos hídricos, de agricultura, de energia, de transporte, de pesca, de aquicultura e de desenvolvimento urbano, entre outras, com vistas à manutenção, à recuperação ou à melhoria dos serviços ecossistêmicos;”  Eis então o momento para que proprietários de áreas urbanas com demandas de serviços ecossistêmicos e ambientais, procurem assessorias jurídicas para a orientação de como podem se dirigir aos órgãos públicos objetivando a captação de recursos para plena conservação do Ambiente.

Já os proprietários de áreas rurais, também podem associar o cumprimento deste dispositivo, àqueles já previstos no Código Florestal, com a ressalva de que as áreas de preservação permanente e de reserva legal, não podem ser objeto de limitações administrativas. O PSA é uma ferramenta que busca tornar mais rentável para o protetor da terra manter a floresta conservada. Por outro lado, é importante destacar que os produtores rurais e os grandes gestores do agronegócio hoje, com a nova lei, já possuem um texto legal que resguarda, inclusive os principais elementos geradores de serviços ecossistêmicos ( APPs e RLs). Resta-lhes agora um instrumento jurídico regulamentador, na esfera da administração pública federal, que defina as potenciais fontes pagadoras e suas metodologias de operação.  De outra sorte, importantes polos geradores de serviços ecossistêmicos poderão ser protegidos pelos próprios proprietários rurais, tendo em vista que os mesmos serão os elementos que garantirão o cumprimento da Política Nacional de Serviços Ambientais.  Desta forma torna-se imperiosa a atividade jurídica de orientação para as partes, principalmente na redação de instrumentos contratuais e criação de cláusulas de garantia, não apenas do acesso aos serviços ambientais e ecossistêmicos, como também de proteção e defesa dos mesmos, tendo em vista a sua característica de objeto de mercado.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Notas:

[1] Instituído pela PORTARIA Nº 288, DE 2 DE JULHO DE 2020 do Ministério do Meio Ambiente.

[2] Art. 9º Em relação aos imóveis privados, são elegíveis para provimento de serviços ambientais:

I – os situados em zona rural inscritos no CAR, previsto na Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, dispensada essa exigência para aqueles a que se refere o inciso IV docaputdo art. 8º desta Lei;

II – os situados em zona urbana que estejam em conformidade com o plano diretor, de que trata o § 1º do art. 182 da Constituição Federal, e com a legislação dele decorrente;

III – as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs) e as áreas das zonas de amortecimento e dos corredores ecológicos cobertas por vegetação nativa, nos termos da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.

Parágrafo único. As Áreas de Preservação Permanente, Reserva Legal e outras sob limitação administrativa nos termos da legislação ambiental serão elegíveis para pagamento por serviços ambientais com uso de recursos públicos, conforme regulamento, com preferência para aquelas localizadas em bacias hidrográficas consideradas críticas para o abastecimento público de água, assim definidas pelo órgão competente, ou em áreas prioritárias para conservação da diversidade biológica em processo de desertificação ou avançada fragmentação.

[3] Art. 9º da lei 14.119/21

[4] ANTUNES. Paulo de Bessa. “Pagamento de Serviços Ambientais em Áreas de Preservação Permanente e Reserva legal. “ Artigo publicado no Jornal O Estado de São Paulo em 22.01.2021. Disponível em https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/pagamento-por-servicos-ambientais-em-areas-de-preservacao-permanente-e-reservas-legais/?utm_source=estadao:whatsapp&utm_medium=link

[5] teorema de Coase in Infopédia [em linha]. Porto: Porto Editora, 2003-2021. [consult. 2021-01-22 18:49:43]. Disponível na Internet: https://www.infopedia.pt/$teorema-de-coase

[6] SEEHUEN, Susan E.; PREM, Ingrid. Por que pagamentos por serviços ambientais? Brasília: Biodiversidade,

2011.

[7] http://www.fao.org/ecosystem-services-biodiversity/en/

[8] http://www.fao.org/ecosystem-services-biodiversity/en/