quarta-feira , 12 junho 2024
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A Natureza Jurídica da Responsabilidade Administrativa Ambiental e a Duvidosa Legalidade da Resolução CONAMA 273/2000

por André França

A Resolução CONAMA 273 de 29 de novembro de 2000 estabelece diretrizes para o licenciamento ambiental de postos de combustíveis e serviços – os populares “postos de gasolina” – e dispõe sobre a prevenção e controle da poluição nestas atividades. Entretanto, confunde as atividades de revenda e distribuição de produtos derivados de petróleo, instituindo um regime de solidariedade administrativa entre ambos, trazendo muita desinformação.

Conforme se sabe, de acordo com os incisos XX e XXI do artigo 6º da Lei 9.478/1997 (Lei do Petróleo), a distribuição e a revenda de produtos derivados de petróleo são atividades distintas: cabe ao distribuidor a comercialização por atacado dos produtos derivados de petróleo e, ao revendedor, a venda a varejo destes produtos ao público em geral, a ser praticado nos postos, de forma totalmente autônoma da distribuidora.

Ocorre, porém, que, dependendo do interesse entre as partes, é muito comum a existência de contratos entre o revendedor e uma determinada distribuidora, cujo objetivo é a venda, com exclusividade, dos derivados de petróleo fornecidos pela distribuidora.

Em contrapartida, a distribuidora guarnece o posto de equipamentos (bombas e tanques e sistemas) de sua propriedade, além de dotá-lo de elementos característicos da sua marca: cores e/ou logo, que servem para identificar os seus produtos ou serviços perante o consumidor final. Tais postos são comumente denominados de “postos bandeirados” ou “de rede”, em contrapartida aos postos “bandeira branca”, que não são associados a qualquer distribuidora, e, portanto, são livres para adquirir os derivados de petróleo de qualquer uma delas.

O artigo 8º, caput, e o seu respectivo §5º da CONAMA 273/00, estabelecem uma solidariedade entre os proprietários, arrendatários ou responsáveis pelos postos, pelos equipamentos, pelos sistemas e os fornecedores de combustível que abastecem ou abasteceram a unidade, em caso de acidentes ou vazamentos, afirmando, textualmente, o que se segue:

“Art. 8º Em caso de acidentes ou vazamentos que representem situações de perigo ao meio ambiente ou a pessoas, bem como na ocorrência de passivos ambientais, os proprietários, arrendatários ou responsáveis pelo estabelecimento, pelos equipamentos, pelos sistemas e os fornecedores de combustível que abastecem ou abasteceram a unidade, responderão solidariamente, pela adoção de medidas para controle da situação emergencial, e para o saneamento das áreas impactadas, de acordo com as exigências formuladas pelo órgão ambiental licenciador.

§ 5º: Responderão pela reparação dos danos oriundos de acidentes ou vazamentos de combustíveis, os proprietários, arrendatários ou responsáveis pelo estabelecimento e/ou equipamentos e sistemas, desde a época da ocorrência” (destacou-se).

Ocorre que, a responsabilidade administrativa, conforme já decidiu o STJ em diversos julgados, possui natureza subjetiva, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.

Nesse sentido, interessante acompanhar o raciocínio dos senhores ministros da Corte Superior, ao analisar um caso em que uma multa administrativa, havia sido lavrada em face de quem efetivamente não causou o dano ambiental, mas que ostentava a natureza de proprietário do imóvel onde houvera a contaminação (REsp 1251697 / PR):

AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA ADMINISTRATIVAMENTE EM RAZÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXECUÇÃO FISCAL AJUIZADA EM FACE DO ADQUIRENTE DA PROPRIEDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. MULTA COMO PENALIDADE ADMINISTRATIVA, DIFERENTE DA OBRIGAÇÃO CIVIL DE REPARAR O DANO.

1. Trata-se, na origem, de embargos à execução fiscal ajuizado pelo ora recorrente por figurar no polo passivo de feito executivo levado a cabo pelo Ibama para cobrar multa aplicada por infração ambiental.

8. Pelo princípio da intranscendência das penas (art. 5º, inc. XLV, CR88), aplicável não só ao âmbito penal, mas também a todo o Direito Sancionador, não é possível ajuizar execução fiscal em face do recorrente para cobrar multa aplicada em face de condutas imputáveis a seu pai.
9. Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.
10. A diferença entre os dois âmbitos de punição e suas consequências fica bem estampada da leitura do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/81, segundo o qual “[s]em obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo [entre elas, frise-se, a multa], é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.
11. O art. 14, caput, também é claro: “[s]em prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: […]”.
12. Em resumo: a aplicação e a execução das penas limitam-se aos transgressores; a reparação ambiental, de cunho civil, a seu turno, pode abranger todos os poluidores, a quem a própria legislação define como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (art. 3º, inc. V, do mesmo diploma normativo).
13. Note-se que nem seria necessária toda a construção doutrinária e jurisprudencial no sentido de que a obrigação civil de reparar o dano ambiental é do tipo propter rem, porque, na verdade, a própria lei já define como poluidor todo aquele que seja responsável pela degradação ambiental – e aquele que, adquirindo a propriedade, não reverte o dano ambiental, ainda que não causado por ele, já seria um responsável indireto por degradação ambiental (poluidor, pois).
14. Mas fato é que o uso do vocábulo “transgressores” no caput do art. 14, comparado à utilização da palavra “poluidor” no § 1º do mesmo dispositivo, deixa a entender aquilo que já se podia inferir da vigência do princípio da intranscendência das penas: a responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensa ambientais praticadas por outrem.
15. Recurso especial provido.

Isto ocorre, por que a responsabilidade administrativa possui função pedagógica e pessoal, ou seja, como ela é a primeira barreira de proteção ao bem jurídico tutelado, o legislador quer ensinar ao transgressor a respeitar o bem protegido pela Lei, afim de evitar a ocorrência de um dano (responsabilidade civil).

Ademais, como muito bem explicitado pelo acórdão paradigma, ao prever a responsabilidade civil no § 1º do artigo 14 da Lei 6.938/81 o legislador usou a expressão “poluidores”, enquanto que na responsabilidade administrativa, o caput do mesmo artigo 14 os denomina de “transgressores”.

Nunca é demais lembrar que poluidor é, segundo o inciso IV do artigo 3º da Lei 6.938/81, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental, encaixando-se aqui como uma luva a afirmação do STJ segundo a qual: “a responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensa ambientais praticadas por outrem.”

Considerando que a Lei não possui palavras desnecessárias, como então presumir uma responsabilidade solidária entre o posto revendedor e a distribuidora, como faz o artigo 8º da Resolução CONAMA 273/2000, num cenário como esse?

O regime da solidariedade é incompatível com a responsabilidade administrativa e a sua patente pessoalidade. Ao presumir uma solidariedade entre as atividades de revenda e de distribuição de derivados de petróleo por danos causados ao meio ambiente, sem considerar o efetivo transgressor de uma regra jurídica de uso, gozo, promoção e proteção do meio ambiente, a Resolução CONAMA 273/00 desconstrói o arcabouço jurídico nacional, no que tange às teorias das responsabilidades, vai de encontro à natureza jurídica subjetiva desta modalidade de responsabilidade, e desrespeita a decisão do STJ.

Além disso, a solidariedade não se presume, ela deve estar prevista na lei ou no contrato (código Civil, artigo 265), e como Resolução não é lei, eis que não passou pelo necessário processo legislativo, há flagrante ilegalidade do CONAMA ao instituir um mecanismo de responsabilização solidária via ato administrativo normativo, sem o necessário respaldo constitucional.

Por derradeiro, é importante mencionar que a Constituição Federal, privilegia a prevenção à reparação do meio ambiente, uma vez que “impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (caput do artigo 225).

Ao tentar responsabilizar o “transgressor indireto”, a Resolução CONAMA 273/200, em seu artigo 8º acaba por privilegiar um mecanismo em que o efetivo causador do dano (ou seja, o efetivo transgressor) não seja responsabilizado, criando para este um sistema de garantia legal, em que é comumente responsabilizado quem detém o maior poder econômico, e não quem teria que exercer a sua atividade em total harmonia com as regras ambientais.

Tudo o que a Constituição não quer.

 A Natureza Jurídica da Responsabilidade Administrativa Ambiental e a Duvidosa Legalidade da Resolução CONAMA 273/2000

André França, advogado, com mais de 20 anos dedicados ao ramo do Petróleo, Gás & Energia. Especialista em meio ambiente pela PUC/RJ, e no direito do petróleo (distribuição e revenda), pela FGV/RJ. Formado pela UCAM/RJ em 1997, consultor, coordenador e professor de Direito Ambiental na Escola Digital de Consultoria Ambiental (www.edcaescola.com.br).

 

 

 

 

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