Direito Ambiental
Por Ênio Fonseca
1- Considerações iniciais
As energias renováveis têm uma participação significativa na matriz elétrica brasileira, considerada uma referência mundial, com ampla utilização de fontes consideradas verdes e sustentáveis. Ao todo, são utilizados cerca de 83% de fontes renováveis para gerar energia elétrica no Brasil, comparado a 25% de utilização equivalente no resto do mundo.
Grande parte da energia elétrica gerada no Brasil vem de usinas hidrelétricas. A energia eólica, a solar e a de biomassa e também a de resíduos vem tendo participação crescente na matriz, contribuindo para que ela continue sendo, em sua maior parte, renovável.
Um dos temas mais importantes para a governança econômica social e ambiental de um país está associada às suas fontes de energia, com as quais é possível promover o desenvolvimento e a melhoria da qualidade de vida, garantindo a necessária segurança energética para todos.
A Agência Internacional de Energia, IEA, define segurança energética como a oferta e disponibilidade de serviços energéticos a todo momento, em quantidade suficiente e a preços acessíveis.
Compreende o suprimento constante, seguro e sustentável, e tem como premissas gerais:
1. expansão da oferta de energia renovável;
2. desempenho econômico;
3. diversidade da geração de energia elétrica;
4. capacidade de autoprodução;
5. reservas de energia por meio dos reservatórios das UHEs;
O relatório feito pela consultoria Oliver Wyman e pelo Conselho Mundial de Energia (WEC, na sigla em inglês) denominado World Energy Trilemma Index, acesse o link aqui, avalia mundialmente os países mais bem posicionados na categoria segurança energética. O Brasil é o único país fora da Europa e ainda não-membro oficial da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) a ficar entre os dez primeiros da lista. Está em sexto. Canadá e Finlândia ocupam os primeiros lugares.
Nosso País se encontra hoje em processo de submissão a essa Organização.
Precisamos da energia elétrica, com baixa emissão de carbono, abundante e a preço justo, para um sem número de atividades e processos em nosso dia a dia, como por exemplo, iluminação pública, assistir televisão, ouvir músicas no rádio, acender a luz, usar computador, ligar nossa geladeira, carregar nosso celular, usar elevador, movimentar motores e outros equipamentos industriais e do comércio, produzir e conservar alimentos, movimentar veículos, manter hospitais em funcionamento, entre tantas outras coisas.
A diversificação das matrizes de energia e elétrica, aproveitando todas as oportunidades de cada país, é o remédio para a resiliência às mudanças climáticas, para uma geração com segurança energética, e sustentável, e de novo, o Brasil se posiciona como uma liderança mundial, e na América do Sul.
Fonte Global Eletricity 2022
Um dos pontos de destaque na gestão de planejamento de energia do Brasil, é a existência de um órgão público dedicado a esse tema, que é a Empresa de Pesquisa Energética, EPE, criada em 2004 e ligada ao Ministério de Minas e Energia, MME.
No Plano Decenal de Expansão de Energia 2021/31 , elaborado pela EPE, temos importantes análises que influenciam o planejamento energético do País, com impacto direto em nossas matrizes energética e elétrica.
Segundo este documento, a fonte hídrica, que no começo do século representava 83% da capacidade instalada, deverá reduzir sua participação relativa para 46% até o final do horizonte (considerando também o crescimento da geração distribuída, sendo que as novas ofertas de geração hídrica serão supridas por Pequenas Centrais Hidrelétricas, sendo que as Grandes Usinas Hidrelétricas vem perdendo espaço no planejamento, muito em função de impactos socioambientais.
De acordo com este Plano, espera-se que a carga de energia no Sistema Interligado Nacional (SIN) cresça à taxa média de 3,4% a.a. entre 2021 e 2031.
A economia brasileira deve apresentar uma dinâmica de recuperação nos próximos anos, alcançando uma taxa de crescimento médio anual do PIB de 2,9%.
Entre 2021 e 2031, o consumo final de energia crescerá à taxa média de 2,5% ao ano.
O Brasil vive uma situação particularmente positiva em relação a esse tema de fontes de energia, pois além de uma matriz diversificada, temos abundância de todas as fontes, tradicionais, alternativas e renováveis.
Cada tipo de fonte de energia tem sua aplicação e lugar na matriz energética. A escolha de todo o País deve considerar as especificidades locais e os custos de oportunidades técnicas, econômicas e socioambientais e fazer parte de um planejamento de governo de longo prazo, levando em conta os interesses nacionais de segurança energética e sustentabilidade econômica, social e ambiental.
Para manter essa performance de nossa matriz energética e elétrica, de acordo com o Estudo da EPE, serão necessários investimentos da ordem de mais de 3,2 trilhões nos próximos 10 anos, sendo R$ 2,7 trilhões relacionados a petróleo, gás natural e biocombustíveis, e quase R$ 530 bilhões à geração e transmissão de energia elétrica, diante do cenário de crescimento econômico estimado de 2,9% ao ano.
Essa conjuntura positiva vem sendo analisada e reconhecida internacionalmente. Prova é que, no relatório mais recente do Índice de Atratividade de Países em Energia Renovável-RECAI, acesse o link aqui, divulgado no fim de 2021, o Brasil saltou de 11ª para a 9ª posição entre os países com maior potencial para atrair investimentos em energia renovável.
No item “sustentabilidade ambiental”, desse mesmo relatório, o Brasil ocupa também a sexta posição entre os dez países mais bem colocados por conta de uma matriz diversificada, fontes renováveis como eólicas, solares e outras formas de geração de energia de baixa emissão de carbono.
O tema comum que norteará a nossa matriz elétrica do futuro estará vinculado aos desafios da expansão, considerando aspectos como vantagens de cada fonte, integração com a transmissão, geração em larga escala e geração distribuída, contratação de energia e ações para atrair mais investidores em geração.
O parque gerador atual, deve ser mantido observado sua segmentação em: geração centralizada, como as grandes usinas hidrelétricas e termelétricas convencionais; geração dispersa, como as usinas eólicas, as usinas solares fotovoltaicas centralizadas, a biomassa e as Pequenas Centrais Hidroelétricas-PCHs, e a geração distribuída, como a geração fotovoltaica de pequeno porte, resíduos sólidos urbanos e outras tecnologias.
As Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs) e as Centrais Geradoras Hidrelétricas (CGHs) são empreendimentos de baixo impacto ambiental, sendo assim de grande importância para o meio ambiente, uma vez que, além fornecerem energia para o nosso dia a dia, protegem as margens dos rios contra erosão e fazem o uso múltiplo das águas para irrigação, piscicultura, lazer e abastecimento para o município.
O especialista Cláudio Gonçalves, da Kearney Brasil, no artigo. “Os benefícios que o desenvolvimento de Pequenas Centrais Hidrelétricas na matriz energética promove ao país”, publicado no site CanalEnergia, Rio de Janeiro, em 19 de junho de 2020, destaca que:
“Dentre os aspectos da sua geração, destaca-se o perfil de geração de energia renovável não intermitente. Isso significa que as PCHs/CGHs são capazes de sustentar a sazonalidade da própria demanda. E por possuírem um fator de capacidade médio comparativamente elevado, com produção efetiva em cerca de 60% da sua potência máxima de geração, promovem melhor utilização do sistema de transmissão interligado. Além disso, têm perfil de geração distribuída, próxima aos pontos de carga, de maneira a reduzir as perdas de energia no Sistema Integrado Nacional (SIN) e de evitar ou postergar a utilização de linhas de transmissão e subestações.
São, ainda, despacháveis em curto período, o que facilita o atendimento da demanda em horário de ponta. Tais atributos da geração de energia são associados a menores custos alocados ao SIN promovendo, consequentemente, menores tarifas de energia elétrica pagas pelo consumidor final. PCHs e CGHs são usinas de pequeno porte com funcionamento e vida útil similares ao de grandes hidrelétricas, apesar do menor custo de investimento. A sua operação pode se estender ou ser superior a um período de 100 anos, condicionadas ao investimento em manutenções. Apesar disso, o período de concessão no Brasil hoje é de apenas 30 anos, com possibilidade de renovação por mais um período de igual duração.
Apesar disso, o período de concessão no Brasil hoje é de apenas 30 anos, com possibilidade de renovação por mais um período de igual duração. Após o fim da concessão, o bem é revertido à União sem indenização ao investidor, se tornando um ativo com potencial de operação por mais 70 anos aproximados (ou 40, caso já tenha ocorrido a renovação da concessão). Entre as renováveis, a reversibilidade do bem à União é um benefício exclusivo de PCHs/CGHs. Se consideradas todas as usinas do segmento hoje em operação no país, estima-se que seriam revertidos ao poder público cerca de 6,3 bilhões de reais de ativos não depreciados ao todo, no caso da renovação das concessões das usinas, e cerca de 16,6 bilhões de reais, no caso da não renovação das concessões das usinas.
A tecnologia e a cadeia produtiva empregada para a construção de uma usina PCH/CGH são inteiramente nacionais, enquanto outras fontes possuem a maior parte dos equipamentos de origem importada, afirma o especialista em seu artigo.
Por fim, o artigo conclui: “Assim, considerando o grande potencial de expansão hídrica que o país ainda possui, o segmento PCH/CGH torna-se um forte candidato à evolução para energia limpa da matriz energética brasileira, que dependerá de uma correta identificação dos seus atributos no momento de contratação de energia”.
Existem muitas iniciativas sob responsabilidade do Governo, enquanto ente responsável pelo planejamento energético e elétrico do País, que podem fazer com que a matriz hidráulica não perca representatividade como temos observado. Políticas ligadas ao tormentoso e necessário processo de licenciamento ambiental podem ser revistas e otimizadas, fazendo com que essa geração das PCHs e CGHs sejam avaliadas à luz do seu efetivo e baixo impacto ambiental, fato incontestável.
Políticas de natureza fiscal e tributária também podem ser revistas, estimulando esse setor do Sistema Elétrico Brasileiro.
Não pretendemos neste artigo esgotar o tema, observada sua enorme complexidade, e vamos nos ater a duas sugestões que podem ser colocadas em prática pelos segmentos da sociedade interessados na atividade, em especial, o governo, ( executivo e legislativo) e os empreendedores.
2- Sugestões de encaminhamento:
2.1- A desnecessidade da certidão municipal de conformidade do uso e ocupação do solo
Um dos documentos que ainda é exigido em muitos Estados dentro do processo de licenciamento ambiental , para aqueles vinculados a esta obrigação, inclusive a implantação das PCHs e CGHs, é a denominada certidão municipal de conformidade do uso e ocupação do solo, entendido como um ato administrativo municipal, declaratório, no qual, no exercício da competência administrativa inserta nos arts. 30 e 182 da Constituição. O referido ente atesta se determinada propriedade se conforma às diretrizes e regramentos de normas urbanísticas ou ordenação do solo, construção, habitação e funcionamento, na forma do plano diretor de desenvolvimento urbano, lei de uso, ocupação e parcelamento do solo , código de obras e outras regulações municipais desta natureza.
Trata-se de um ato previsto pelo CONAMA, através da resolução n° 237, de 19 de dezembro de 1997, que criou uma obrigação não prevista em lei ordinária.
Observada a linha do tempo, a Instrução Normativa IBAMA nº 184, de 17 de julho de 2008, alterada pela IN IBAMA n° 14/2011, e pela Instrução Normativa nº 26, de 6 de dezembro de 2019, em seu artigo 25, previu que para a emissão da Licença Prévia, o empreendedor deverá apresentar ao IBAMA, apenas quando couber, a certidão municipal referida. Igualmente, diversos Estados incluíram essa obrigação em seus atos normativos que disciplinam o licenciamento ambiental.
Na prática, após a consulta do interessado, um empreendedor, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, o ente municipal apresenta a referida certidão, que poderá ser de conformidade, inconformidade ou conformidade parcial à viabilidade localização, ao tipo de empreendimento ou de atividade proposta.
Havendo óbice exarado pelo Município, caso não seja emitida a certidão ou contenha ressalva, por ato devidamente motivado, o órgão licenciador acaba por se declarar impedido de dar andamento ao processo de licenciamento ambiental em si.
Por sua vez, Lei Federal nº 13.874/2019, autoproclamada “Lei de Declaração da Liberdade Econômica”, inseriu no ordenamento jurídico uma série de dispositivos voltados para efetivação do parágrafo único do artigo 170 e do caput do artigo 174 , ambos da Constituição Brasileiro de 1988. O legislador implementou normas voltadas à redução de burocracias e facilitação do fluxo das atividades econômicas, disciplinadas dentre outras, no disposto no artigo 3º, inciso XII, que também deixa claro o lógico, óbvio, racional e adequado: é vedado a exigência de certidões por parte da Administração Pública, sem previsão em lei e, apesar de muitos desconhecerem ou ignorarem, resolução, decreto, portaria e instrução normativa não são lei, porque esta é ato típico e exclusivo do Poder Legislativo, salvo em estados de exceção e antidemocráticos.
Em decorrência dessa Lei, o Ibama, se manifestou através do Despacho nº 7013022/2020-GABIN datado de 18/02/2020 que definiu que :
“Quanto à necessidade de apresentação da certidão de ocupação e uso do solo exigidas pela Resolução Conama 237/97 (art. 10, § 1º), entende-se que ela não mais se encontra vigente, pela revogação causada pela Lei 13.874/19 (Lei da Liberdade Econômica – LLE). Com efeito, em seu artigo 3º, XII, expressamente preceitua que se veda a exigência de certidões por parte da Administração Pública “sem previsão expressa em lei”, ou seja, sem que ela esteja clara e diretamente prevista em lei.
Desta forma, com base na legalidade exposta neste Despacho, resta oportuno que todos os demais entes da federação promovam a adequação de suas normas de licenciamento ambiental, eliminando a exigência da certidão de uso e ocupação do solo para o licenciamento ambiental, salvo na hipótese de previsão legal válida e sem quaisquer ônus, arrecadatório ou a título de condicionante ambiental, para o interessado, o que trará agilização, sem perda de segurança técnica ou jurídica aos processos de licenciamento de PCHs e CGHs, e outras atividades .
2.2- Incentivo ao uso da Energia Renovável e Eficiência Energética como critério da Lei de ICMS Ecológico.
Políticas públicas têm sido empregadas em todo mundo para promover o uso racional dos recursos naturais, incluindo instrumentos legais de compensação financeira.
A Constituição Federativa Brasileira de 1988 estabeleceu as leis de distribuição de impostos em território nacional, incluindo o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS). De acordo com o artigo 158, da Constituição Federal, do ICMS total arrecadado, 75% pertencem aos estados e 25% aos municípios. Ainda segundo este artigo, a parcela do ICMS destinado aos municípios deve ser repartida da seguinte forma: (i) três quartos, no mínimo, proporcional ao Valor Adicionado Fiscal (VAF) de cada município; e (ii) um quarto, no máximo, conforme definido em lei estadual (Brasil, 1988). O VAF é um indicador econômico-contábil e corresponde ao valor das operações relativas à circulação de mercadorias e prestação de serviços de transportes interestaduais e intermunicipais e de comunicação realizadas em cada município, durante um determinado ano civil.
No Brasil, tem se destacado o ICMS Ecológico, pelo qual os estados destinam recursos à municípios que promovem ações de conservação do meio ambiente e de melhoria da qualidade de vida humana.
Vários critérios têm sido considerados para fins de distribuição de ICMS Ecológico nos diferentes estados brasileiros, porém apenas um versa sobre energia, referente à compensação financeira de municípios que possuem áreas inundadas por reservatórios de usinas hidrelétricas.
A Dra Leandra Altoé, professora da Universidade Federal do Espírito Santo, em 2016, obteve o título de Doutora, pelas Universidad de Valladolid e Universidade Federal de Viçosa, defendendo a tese intitulada Incentivo ao uso da Energia Renovável e Eficiência Energética como critério da Lei de ICMS Ecológico, cujo inteiro teor pode ser visto no site: https://www.locus.ufv.br/handle/123456789/10410
Como produto da tese, foi elaborado um critério intitulado “Energia renovável e eficiência energética”, composto por dez subcritérios:
i) Pequenas centrais hidrelétricas;
ii) Energia solar fotovoltaica;
iii) Energia eólica;
iv) Usinas termelétricas a biomassa;
v) Etanol combustível;
vi) Energia solar térmica;
vii) Cogeração;
viii) Código de obras municipal com diretrizes de eficiência energética;
iv) Certificação de eficiência energética de edifícios; e
x) Política municipal de conservação de energia.
Para cada dos subcritérios, foram formulados métodos de cálculo para repasse de ICMS
Ecológico e recomendadas fontes de dados estaduais e/ou federais que poderiam ser usadas para este fim.
De acordo com a tese aprovada, para avaliar a aplicabilidade deste novo critério, simulou-se sua inclusão no rateio de ICMS nos estados de Minas Gerais e Espírito Santo, considerando cinco dos dez sub critérios inicialmente propostos e que este critério tivesse participação de 1% do ICMS total destinado aos municípios.
Foi proposto que a fonte destes recursos viria da diminuição dos critérios: “População dos 50 municípios mais populosos” e “Municípios que possuem gestão avançada da saúde”, para os estados de Minas Gerais e Espírito Santo, respectivamente.
Foi verificado que seria possível repassar, no ano da elaboração da tese, um montante de R$ 76.415.256,84 e R$ 22.263.027,50 pelo critério proposto, respectivamente, para os municípios de Minas Gerais e Espírito Santo, com base nos últimos balanços financeiros divulgados por esses estados.
Para o tema Pequenas Centrais Hidrelétricas a tese propôs que a parcela a ser repassada por este subcritério seria dada pela relação entre a potência instalada de PCHs localizadas no município e a potência total instalada no estado,
Considerou-se na dissertação que as pequenas centrais hidrelétricas (PCHs) seriam aquelas centrais com potência instalada maior que 1.000 kW e menor ou igual à 30.000 kW, com área do reservatório inferior a 3,0 km (ANEEL, 2003). Atualmente a conceituação dessa categoria de geração vai até 50.000 kW.
Sugeriu-se no estudo que também sejam incluídas no cálculo as Centrais Geradoras Hidrelétricas (CGHs), as quais são centrais com potência instalada inferior à 1.000 kW. A fórmula de cálculo proposta pela Dra Leandra Altoé é:
Ppch_mun = Potpch_mun / Potpch_est
em que Ppch_mun : parcela de ICMS a ser repassada ao município pelo subcritério “Pequenas centrais hidrelétricas” (%);
Potpch_mun : potência total instalada em operação de PCHs e CGHs no município (MW); e quando as usinas se localizarem no limite de municípios, contabilizar metade da potência; e
Potpch_est : potência total instalada em operação de PCHs e CGHs no estado (MW); quando as usinas se localizarem no limite de municípios contabilizar metade da potência.
Para o cálculo do subcritério “Pequenas centrais hidrelétricas” podem ser utilizados os dados disponibilizados pela Agência Nacional de Energia Elétrica.
A Dra Leandra Altoé afirma que ”a compensação financeira por serviços ecológicos tem sido cada vez mais utilizada para incentivar gestores públicos a promover o desenvolvimento sustentável, pontuando que vários países já utilizam tal mecanismo, onde os governos federal e estadual transferem recursos às administrações locais que realizam ações de preservação do meio ambiente . Estas últimas, por sua vez, são incentivadas a conservar os recursos naturais presentes em seus territórios, com consequente geração de benefícios ambientais para além de suas fronteiras e para gerações futuras”.
O tema ICMs se encontra amparado em legislações específicas, as quais devem ser revisitadas para inclusão de novos critérios de concessão.
3- Considerações finais
Acreditamos que o futuro do setor elétrico deva manter sua matriz elétrica diversificada, dispersa e integrada, baseada em todas as fontes que o País dispõe, mantendo o elevado percentual das renováveis, em especial as hidrelétricas, inclusive as com potência até 50 mW, e na ascensão de sistemas distribuídos, com o uso crescente de baterias e otimização da geração e consumo de energia.
Nossa matriz elétrica é caracterizada por baixa emissão de CO2, garante a segurança energética e traz significativos impactos positivos para toda a sociedade, inclusive para o meio ambiente.
As fontes renováveis representam 83% de nossa matriz elétrica, uma das mais limpas do mundo, e isto deve ser motivo de orgulho para a nossa população.
A geração hidrelétrica é a maior fonte dentre as renováveis, e deve receber estímulos dentro de políticas públicas para continuar a crescer, especialmente a geração por meio de PCHs e CGHs, observada suas vantagens ambientais e econômicas.
Uma matriz diversificada garante segurança energética e modicidade tarifária.
*Adaptado a partir de artigo do autor publicado no ebook da Associação Brasileira de Geração de Energia Limpa, intitulado História, Desafios e Perspectivas das Centrais Hidrelétricas, ISBN 978-65-980138~0-6. Acesse o link aqui.
Ênio Fonseca – Engenheiro Florestal, Senior Advisor em questões socioambientais , Especialização em Proteção Florestal pelo NARTC e CONAF-Chile, em Engenharia Ambiental pelo IETEC-MG, , em Liderança em Gestão pela FDC, em Educação Ambiental pela UNB, MBA em Gestão de Florestas pelo IBAPE, em Gestão Empresarial pela FGV, Conselheiro do Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico, FMASE, foi Superintendente do IBAMA em MG, Superintendente de Gestão Ambiental do Grupo Cemig, Chefe do Departamento de Fiscalização e Controle Florestal do IEF, Conselheiro no Conselho de Política Ambiental do Estado de MG, Ex Presidente FMASE, founder da PACK OF WOLVES Assessoria Ambiental, parceiro da Econservation, Gestor Sustentabilidade Associação Mineradores de Ferro do Brasil.
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