Direito Ambiental
Abaixo, conheça o inteiro teor da decisão da 2ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região proferida nos autos do processo nº 200983080000682 (Apelação Cível nº 552683/PE), Rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, DJE 19/12/2013, que, aplicando as disposições do Novo Código Florestal brasileiro (Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012), reconheceu como área consolidada local referente a um empreendimento imobiliário licenciado no ano de 2008, na área urbana do Município de Petrolina-PE, que preservou apenas 100 metros da margem do Rio São Francisco, ao invés dos 500 metros previstos pelo Código Florestal de 1975:
APELAÇÃO CÍVEL Nº 552683 – PE (2009.83.08.000068-2)
APTE : NARDINI CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA
APTE : PLUS EMPREENDIMENTOS S/A
APTE : MUNICÍPIO DE PETROLINA – PE
APTE : CPRH – AGÊNCIA ESTADUAL DE MEIO-AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS ADV/PROC : JOSÉ IVAN GALVÃO DA COSTA E OUTROS
APDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
ORIGEM : 8ª VARA FEDERAL DE PERNAMBUCO
RELATOR : DES. FEDERAL PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA
EMENTA
AMBIENTAL. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CÓDIGO FLORESTAL. MARGEM DO RIO SÃO FRANCISCO. ÁREA URBANA DE PETROLINA. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. 500 METROS. CONSTRUÇÃO DE EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO EM ÁREA DEGRADADA. LICENCIAMENTO EM 2008. MUDANÇA DE LEGISLAÇÃO POSTERIOR AO LICENCIAMENTO E À IMPLANTAÇÃO DO LOTEAMENTO. SENTENÇA QUE DETERMINA A REVERSÃO DA ÁREA AO ESTADO ANTERIOR E À RECUPERAÇÃO DA VEGETAÇÃO NATIVA. EXCESSO. APELAÇÕES PROVIDAS.
1. Empreendimento imobiliário licenciado em 2008, com arrimo na legislação de então (Lei nº 4.771/1965), na área urbana de Petrolina, preservando 100 metros da margem do rio São Francisco. Não incidência do Código Florestal vigente, dado que a faixa de proteção de 500 metros às margens dos rios com mais de 600 metros de largura, somente apanhava as florestas (vegetação), e no local do empreendimento não havia vegetação nativa, tal como constatado em perícia judicial;
2. A área ocupada pelo loteamento fora degradada desde a década de 1930, através da instauração e pleno funcionamento de mineradora, depois abandonada, fato constatado através de perícia que dá conta de que no lugar somente existiam raras árvores exóticas (mangueira e coqueiros);
3. Somente com o atual Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) foi adotado o conceito de área de proteção florestal, em substituição à proteção à vegetação. Contudo, a nova definição deve respeitar as situações consolidadas, bem assim o ato jurídico perfeito (licenciamento) formado em obediência à lei anterior;
4. O retorno das áreas ao estado original, ainda que com o objetivo de proteger os recursos hídricos, não pode sacrificar valores sociais de maior monta. No caso, verifica-se a olho desarmado, que 500 metros contados a partir do rio São Francisco, alcança parte significativa da cidade de Petrolina, tal como acontece, v.g., com Recife em relação ao Capibaribe e com a maioria das cidades que sempre medram às margens de curso d,água;
5. Apelações providas para julgar improcedente a ação.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, em que figuram como partes as acima indicadas. DECIDE a Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por maioria, DAR PROVIMENTO ÀS APELAÇÕES, nos termos do voto do Relator e das notas taquigráficas, que passam a integrar o presente julgado.
Recife, 17 de dezembro de 2013.
PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA
Desembargador Federal Relator
RELATÓRIO
O SR. DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA (RELATOR):
Trata-se de apelações interpostas por NARDINI CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA., por PLUS EMPREENDIMENTOS S/A, pelo MUNICÍPIO DE PETROLINA/PE e pela CPRH – AGÊNCIA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS, contra sentença proferida em ação civil pública contra eles movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, que julgou parcialmente procedente o pedido para:
a) anular a licença de instalação concedida pela Agência Nacional do Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Estado de Pernambuco – CPRH, o alvará de licença e ato de aprovação expedidos, respectivamente, pela Secretaria de Paisagismo, Urbanismo e Meio Ambiente de Petrolina e pelo Prefeito de Petrolina, ao empreendimento Gran Ville Petrolina;
b) condenar as empresas Nardini Construtora e Incorporadora Ltda. e Plus Empreendimentos S/A a: b.1 – desocupar a área de preservação permanente em que situado o empreendimento, promovendo a demolição de todas as edificações e benfeitorias existentes, com retirada do entulho resultante, que deverá ser depositado em local indicado pelo órgão ambiental competente; b.2 – se absterem, definitivamente, de realizar qualquer obra, projeto ou atividade, corte, exploração ou supressão de qualquer tipo de vegetação ou de realizarem qualquer outra ação antrópica na área de preservação permanente objeto da presente ação civil pública ou nela promover ou permitir que se promovam atividades danosas, mesmo que parcialmente; b.3 – absterem-se de comercializar, por meio de compra e venda, cessão, comodato, parcelamento, desmembramento, locação ou qualquer outro tipo de transação comercial, quaisquer direitos sobre as unidades que comporiam o Condomínio Grand Ville Petrolina; b.4 – a promoverem a recuperação da área de preservação permanente degradada, com a apresentação de projeto, com cronograma de obras e atividades, elaborado por técnico devidamente habilitado, ao IBAMA ou ao órgão ambiental estadual, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, a contar do trânsito em julgado da decisão e implantação do mesmo no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, após a sua aprovação pela autarquia ambiental, observadas todas as recomendações e exigências por ela feitas;
c) a condenar a CPRH/PE e o Município de Petrolina à obrigação de não fazer consistente em absterem-se de expedir licenças para realização de obras, projetos, atividades em imóveis localizados neste Município e situados em área de preservação permanente ao longo do Rio São Francisco, salvante nas ressalvas previstas na Lei nº 11.977/2009, no Código Florestal, na Resolução CONAMA nº 369/2006, ou em outra lei federal que trate da intervenção em área de preservação permanente, ou nas hipóteses delineadas na sentença de maiores prejuízos sociais, públicos e econômicos do que ambientais, em que seja sopesada a possibilidade de reparação ambiental, sem que os custos sociais e econômicos superem os benefícios ambientais que adviriam da vedação da construção ou reforma.
Foi, ainda, estabelecida multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por cada infração verificada, nos termos do art. 461, § 5º do CPC; foram fixados honorários advocatícios no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), a serem rateados entre os réus, e revertidos em favor dos patronos da União Federal e do IBAMA; foi estabelecido que os réus deverão arcar com os honorários periciais; e que as custas processuais ficarão a cargo da parte ré, sem que haja condenação dos entes públicos, frente à isenção do art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1966.
Irresignada, aduz a Nardini construtura e Incorporadora Ltda., em seu apelo, em síntese, que:
– a apelação deve ser recebida no efeito suspensivo;
– o local onde se encontra o empreendimento era ocupada por uma mineradora desde os idos de 1953, quando vigia o Código Florestal de 1934, que não se aplicava às áreas urbanas, nem restringia a supressão de vegetação nas margens dos cursos d´água, de modo que não havia qualquer impedimento à ocupação da área (situação esta que teria permanecido inalterada com o advento do Código Florestal de 1965 – Lei nº 4.771/65);
– o Código Florestal de 1965 somente passou a se aplicar à área urbana quando do advento da Lei nº 7.803/89, que cuidou também de ampliar de 100 para 500 metros, para os rios a partir de 200 metros de largura, as faixas em que seriam protegidas, como de preservação permanente, as florestas existentes às margens dos rios;
– não havia no Código de 1965 qualquer referência a área de preservação permanente, o que somente ocorreu com o novo Código Florestal de 2012 (Lei nº 12.651/2012);
– o empreendimento não suprimiu qualquer vegetação natural, pois quando adquiriu o imóvel em junho de 2007, ele não tinha qualquer vestígio de vegetação natural e nativa, estando completamente antropizado com inúmeras construções remanescentes da atividade da mineradora, e se encontrava em área urbana consolidada, rodeada por diversos empreendimentos semelhantes já construídos e/ou em construção;
– respeitou a faixa de 100 metros de vegetação natural nativa e mata ciliar existente entre o rio e o empreendimento, e este teria sido devidamente licenciado, vistoriado e monitorado, tanto pela Agência Estadual do Meio Ambiente – CPRH quanto pelo Município de Petrolina;
– a sentença se equivocou ao afirmar que as APP´s, como áreas, estariam abrigadas no art. 225, § 1º, III, da Constituição, mas os espaços especialmente protegidos a que se refere esse dispositivo são as unidades de conservação, e as APP´s não integram o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Lei nº 9.985/2000);
– se aplicada em dissonância com os princípios constitucionais e demais artigos do Código Florestal, a Resolução CONAMA nº 369/2006 é flagrantemente inconstitucional;
– o Plano Diretor do Município de Petrolina não conflita com o Código Florestal, e o empreendimento respeitou a faixa non aedificandi de 100 metros fixada por aquele primeiro;
– em face dos princípios da insegurança jurídica e da irretroatividade das leis, as rés não podem sofrer restrições em sua propriedade;
– a sentença não poderia ter aplicado a tese da responsabilidade civil objetiva ambiental, em que não se faz necessário provar nem a culpa, nem o dano ambiental (resultante de ato ilícito), nem o vínculo causal (autoria), inclusive por atos praticados no passado, quando a legislação sequer havia estabelecido a responsabilidade ambiental objetiva no direito brasileiro.
A Plus Empreendimentos S/A, por seu turno, apela aduzindo que:
– a utilização da área do empreendimento para a atividade de mineração remonta aos idos de 1953, quando vigia o Código Florestal de 1934, que não se aplicava às áreas urbanas, e de acordo com o qual não havia qualquer impedimento à ocupação em questão;
– no Código Florestal de 1965 não havia qualquer referência a área de preservação permanente;
– o empreendimento não suprimiu qualquer vegetação natural, pois na área construída não existia resquícios de vegetação natural, e, ademais, foram respeitadas tanto a mata ciliar como a vegetação natural nativa existentes na faixa de 100 metros entre o condomínio e o Rio São Francisco;
– o imóvel está inserido em área urbana consolidada, e foi licenciado, vistoriado e monitorado pelos órgãos ambientais competentes;
– a sentença equivocadamente inseriu as APP´s na definição constitucional de unidades de conservação;
– o novo Código Florestal e a Resolução CONAMA não podem retroagir para atingir situação consolidada;
– não há conflito entre o Plano Diretor do Município de Petrolina e o Código Florestal então vigente;
– a supressão de vegetação feita por terceiros, antes mesmo da vigência do Código Florestal (antes de 1966) ou de sua aplicação em área urbana (antes de 1989), foi executada sob o manto da legalidade;
– a responsabilidade civil objetiva no direito ambiental, instituída apenas em 1981 (Lei nº 6.938/81), não dispensa prova do dano, do ato ilícito e do nexo de causalidade, e, ademais, a teoria da responsabilidade propter rem, aplicada pela sentença, foi instituída pelo novo Código Florestal, ao passo que a propriedade foi adquirida em 2007.
O Município de Petrolina apela aduzindo, em síntese, que:
– a sentença não teria sido fundamentada quanto à condenação em honorários advocatícios no valor de R$ 10.000,00, sendo, portanto, nula;
– a área do condomínio já era antropizada há muito tempo, em virtude do funcionamento de uma antiga mineradora;
– o alegado dano ambiental não foi devidamente comprovado, e não há nada nos autos que impeça, modifique ou extinga o direito de licenciar ambientalmente o empreendimento em questão, o que encontra amparo da Lei Complementar nº 140/2011, no Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/2001) e no Plano Diretor do Município (Lei nº 1.875/2006);
– é no mínimo temerária uma decisão que trava a urbanização de uma cidade, principalmente quando se leva em consideração o fator histórico de cidades que se desenvolvem a partir da área ribeirinha, como é o caso de Petrolina;
– o fato de estar a área situada em zona urbana altera o regime de proteção legal dos recursos naturais.
Por fim, a Agência Estadual do Meio Ambiente – CPRH apela aduzindo, em síntese, que:
– antes da vigência da Lei nº 7.803/89 era autorizada a supressão de vegetação de APP nas áreas ribeirinhas urbanas e rurais a partir de 100 metros, e a norma não pode retroagir para afetar situações jurídicas e fáticas já constituídas;
– cabe aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e disciplinar o uso e ocupação do solo urbano (art. 30, I e VIII da CF/88);
– não é razoável que o juízo determine que em nenhum local do município que esteja a menos de 500 metros do rio pode haver construção, sem que se verifique, in loco, as condições da área, como fazem o Município e ela, apelante;
– compete-lhe, e/ou ao Município, a edição das respectivas licenças ambientais e de construção, dado que são eles que têm condições de avaliar tecnicamente o cumprimento das suas normas.
O Ministério Público ofertou parecer opinando pelo não provimento das apelações.
É o relatório.
VOTO
O SR. DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA (RELATOR):
Penso que as dificuldades encontradas para o correto julgamento da demanda decorrem das necessárias adaptações para o encaixe das várias e variadas legislações que disciplinaram, ao longo dos últimos cinquenta anos, a proteção ambiental e, especificamente, a proteção à cobertura vegetal do País. No mais, as dificuldades são nenhumas ou insignificantes. É que os fatos são certos e foram exemplarmente apurados na instrução processual.
O loteamento Gran Ville Petrolina, objeto do presente processo, se situa às margens do rio São Francisco. Foi licenciado em 2008, pelas autoridades locais que se fundaram na legislação municipal que preservava as áreas adjacentes aos cursos d’água até o limite de 100 metros lineares. Contudo, toda a área do aludido empreendimento está a menos de 500 metros contados do rio.
Na área onde hoje se situa o loteamento Gran Ville, funcionou, desde os idos de 1953, uma mineradora que deve ter sido a responsável pelo desmatamento local e pela degradação absoluta da vegetação nativa, até porque naquele tempo não havia preocupações ambientais nem legislação que protegesse a cobertura florestal de área urbana. Mesmo depois de abandonada a velha mina, o local permaneceu totalmente degradado, sem qualquer cobertura vegetal, salvo raríssimas árvores exóticas, tais como mangueiras e coqueiros. Era, no dizer da perícia judicial, depósito de entulho e servia de descanso aos urubus. É nesta circunstância que o empreendimento é gestado e aprovado pela municipalidade. Tudo isso em 2008.
Fundado o empreendimento, com a construção dos equipamentos urbanísticos e realizadas as vendas (mas antes da construção das moradias), o Ministério Público intenta a presente ação civil pública, sustentando que seria de rigor, desde 1989, a preservação de 500 metros contados da margem do São Francisco e postulando o embargo das obras do Gran Ville, a demolição do quanto edificado e a condenação da construtora a promover o reflorestamento.
A sentença, forte na premissa de que a proibição de construção nas margens de rios que tenham mais de 600 metros de largura, como se dá com o São Francisco, alcançava já os 500 metros invadidos pelo Gran Ville, mesmo antes do atual Código Florestal, acolheu o pedido. Apenas deixou imodificado o estado fático de Petrolina da Avenida Cardoso de Sá para trás, em relação ao rio, considerando esta faixa irrecuperável sem danos sociais maiores do que o proveito ambiental. Já no que concerne à faixa que separa o rio da avenida, acolheu a postulação.
A meu sentir os recursos devem ser providos.
Ao tempo em que a mineradora foi instalada e funcionou, vigorava, quando à proteção das florestas e coberturas vegetais, o Decreto nº 23.793/34, que não se aplicava às cidades. Tratava-se de legislação somente incidente sobre os espaços rurais, o que era absolutamente compatível com a consciência ambiental de antanho.
Com a paralisia da mineradora, a área permaneceu degradada, e é ainda neste estado que a recorrente postula o licenciamento do loteamento Gran Ville e o obtém. Tal se deu em 2008, quando já em vigor o antigo Código Florestal, lei nº 4.771/65, cuja aplicação abrangia as áreas urbanas. É justo neste ponto que sufrago entendimento que se separa daquele consagrado na sentença. Penso que o antigo Código Florestal, sem embargos de efetivamente ser aplicável às áreas urbanas, não conhecia o conceito de área de preservação florestal, mas, sim, o de cobertura vegetal ou floresta protegida.
A diferença entre os dois conceitos é abissal. Enquanto no atual Código Florestal a preocupação é com a área adjacente aos rios, tenham ela cobertura florestal ou não, é dizer, estejam ou não degradada, o antigo diploma somente cuidava das áreas ainda preservadas, já que seus dispositivos visavam à proteger a própria cobertura vegetal, o ambiente florestal. Assim, a incidência do código antigo nas cidades não significa que o mesmo vedasse o licenciamento do Gran Ville.
Dúvidas sérias não restam de que o loteamento foi implantado em área já degradada, tendo a perícia assegurado que o Gran Ville não provocou qualquer desmatamento. Além da perícia, há nos autos fotografias da área, onde se vê uma rala cobertura de poucos palmos de altura, quando não a total ausência de vegetais, e isso antes do empreendimento, havendo notícias da existência de algumas mangueiras e coqueiros, espécimes exóticos, é dizer, que não integram a vegetação nativa.
Não havendo no local cobertura vegetal nativa, nem ambiente preservável segundo a lei de regência vigorante, correto o licenciamento concedidos pela municipalidade.
Com a edição do novo Código Florestal, Lei nº 12.651/2012, e a adoção do conceito de área de preservação florestal, não me parece possível rever as licenças antes concedidas, afinal a lei não retroage em desfavor do ato jurídico perfeito e do direito adquirido.
Mas há mais:
O mero exame do levantamento e do mapeamento de Petrolina, cuidadosamente elaborado pelo perito, dá ao observador isento uma visão perfeita da impossibilidade de se raciocinar daquela área como submetida à proteção do Código Florestal. Trata-se de local totalmente impregnado de atividades urbanas, apertado entre edificações já vetustas, soando surreal falar-se em aplicação, ali, de Código Florestal. Penso que ainda se iniciado hoje o empreendimento se inseriria nas exceções previstas no Código, eis que se localiza em área consolidada e onde os dano sociais não justificariam uma reversão à antiga composição vegetal. As vantagens ambientais não justificariam o sacrifício social.
Em face do exposto e com todo o respeito à sentença e aos que com ela concordem, DOU PROVIMENTO AOS APELOS.
É como voto.
PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA
Desembargador Federal
(Inteiro teor extraído da pesquisa de jurisprudência do TRF5)
