Consulta livre, prévia e informada aos povos tradicionais. Ouça-me

Antonio Fonseca dos Santos e Enio Fonseca

Só te peço: Ouça-me. Ouça-me, dê um tempo pra me ouvir e Ouça-me, algo diferente eu tenho a te dizer. Ouça-me
Victorino Silva

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho é um tratado internacional vinculante, de 1989, adotado em Genebra, que estabelece direitos para os povos indígenas e tribais em países independentes, com foco na proteção de seus direitos, recursos naturais, terras e modos de vida. Os pilares da convenção são o respeito à sua autodeterminação, a consulta prévia, livre e informada sobre decisões que os afetam e a participação ativa em processos de desenvolvimento. Ao ratificar o tratado, os países assumem a obrigação de adotar medidas especiais para garantir o exercício igualitário dos direitos humanos e culturais desses povos, e promover um diálogo intercultural para sua proteção.

Objetivos Principais

• Proteção de Direitos:
  Assegurar que os povos indígenas e tribais gozem plenamente dos direitos humanos e liberdades fundamentais, sem discriminação.
• Autodeterminação:
  Reconhecer e respeitar o direito de escolher suas próprias prioridades de desenvolvimento.
• Terras e Recursos:
  Garantir o direito à terra e aos recursos naturais que ocupam e utilizam.
• Cultura e Língua:
  Promover a preservação e o fortalecimento de suas culturas, tradições e línguas.

Mecanismos de Implementação

• Consulta Prévia, Livre e Informada:
  Exigir que os governos consultem os povos indígenas sobre políticas ou projetos que possam afetá-los, especialmente em relação a desenvolvimento, saúde, educação e exploração de recursos.
• Medidas Especiais:
  Adotar medidas que garantam igualdade efetiva entre os povos indígenas e os demais setores da sociedade.
• Participação:

Criar mecanismos de diálogo e participação para que os povos indígenas sejam parceiros no processo de desenvolvimento.

Status no Brasil

• Ratificação:
  O Brasil é um país signatário da Convenção 169, tendo ratificado o tratado por meio do Decreto Legislativo nº 143 de 2002 e promulgado o texto pelo Decreto nº 10.088/2019.
• Aplicação:
  O país tem a responsabilidade de aplicar as disposições da Convenção em todo o território nacional, buscando superar práticas discriminatórias e assegurar a participação dos povos indígenas na tomada de decisões.De acordo com os especialistas Paulo Borba Casella, professor da Faculdade de Direito (FD) da USP e coordenador do Grupo de Estudos em Direitos das Minorias (Gepim), e Cássio Zen, advogado com experiência em cortes internacionais, doutor em Direito Internacional pela FD e integrante do Gepim, em matéria publicada que pode ser visualizada no link clicando aqui:

“Em 1989, ano em que a convenção foi adotada, o documento representou um avanço por abandonar a ideia de que os povos indígenas seriam paulatinamente assimilados às sociedades hegemônicas dos países onde vivem. Em vez disso, o tratado reconhece a autonomia dos povos originários, fala da importância das terras tradicionais em suas cosmovisões e modos de vida e destaca a necessidade de preservar as línguas, costumes e formas de auto-organização das comunidades originárias.

Suas principais inovações foram a noção de autorreconhecimento dos povos indígenas, a afirmação da profunda relação dos povos com suas terras tradicionais e o protocolo de consentimento prévio, livre e informado.

Os direitos previstos na Convenção 169 se aplicam a “povos tribais em países independentes cujas condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros segmentos da comunidade nacional e cuja situação seja regida, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou por uma legislação ou regulações especiais” e “povos em países independentes considerados indígenas pelo fato de descenderem de populações que viviam no país ou região geográfica na qual o país estava inserido no momento da sua conquista ou colonização ou do estabelecimento de suas fronteiras atuais e que, independentemente de sua condição jurídica, mantêm algumas de suas próprias instituições sociais, econômicas, culturais e políticas ou todas elas”. Nos dois casos, a autoidentificação é o critério fundamental para definir que povos são esses. Assim, no Brasil, a Convenção 169 se aplica tanto aos povos indígenas quanto às comunidades quilombolas.

A consulta prévia antes da ação faz parte do protocolo de consentimento prévio, livre e informado que deve ser colocado em prática toda vez que um empreendimento planejado possa trazer impactos às comunidades indígenas ou quilombolas. O empreendimento pode ser uma obra pública de infraestrutura ou uma planta de exploração de minérios, por exemplo. Não precisa necessariamente estar em terra indígena para que a consulta prévia se torne obrigatória; basta que a implantação em uma área vizinha tenha o potencial de impactar o modo de vida da comunidade e colocar sua integridade em risco.

No Brasil a Convenção 169 da OIT tem força de lei. “O Brasil, quando assina e ratifica [o tratado], cria duas obrigações. Uma é de assegurar que isso seja implementado na ordem interna”.

De acordo com estes especialistas, a autoidentificação é o critério fundamental para definição de “povos são esses” se aplicando então esta definição para povos indígenas e comunidades quilombolas para aplicação da Convenção 169. Apesar desta definição, ainda resta em discussão a possibilidade ou não de aplicação desta convenção para outras comunidades tradicionais.

Sobre a aplicação direta das normas internacionais no Brasil, como a Convenção 169, a doutrina reconhece que aquelas relativas a direitos fundamentais têm aplicação imediata, da mesma forma que as disposições constitucionais sobre matéria de direitos fundamentais.
A Convenção 169 é equiparada à lei ordinária com hierarquia intermediária entre a Constituição Federal e as leis ordinárias comuns no sistema jurídico brasileiro. Segundo o Supremo Tribunal Federal (STF), os tratados internacionais, mesmo aqueles que abordam matéria relativa a direitos humanos, são incorporados ao direito brasileiro como norma ordinária, sendo adicionalmente, fonte que auxilia a interpretação do texto constitucional. conforme jurisprudência: ADI 1.675 – MC, que teve como Ministro Relator, Sepúlveda Pertence, o qual foi julgado em 24.09.97.
Sobre este tema o artigo “Consulta Livre, Prévia e Informada na Convenção 169 da OIT”, que pode ser visto no link : https://especiais.socioambiental.org/inst/esp/consulta_previa/index.html temos:
“Frise-se que o § 1º do art.5º da Constituição de 1988, dá aplicação imediata a todos os direitos e garantias fundamentais desta Constituição, sejam estes expressos no texto da Constituição, ou provenientes de tratados, vinculando-se todo o judiciário nacional a esta aplicação, e obrigando, por conseguinte, também o legislador, aí incluído o legislador constitucional. É dizer, seu âmbito material de aplicação transcende o catálogo dos direitos individuais e coletivos insculpidos nos art. 5º a 17º da Carta da República, para abranger ainda outros direitos e garantias expressos na mesma Constituição (mas fora do catálogo), bem como aqueles decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados e dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte, tudo consoante a regra do § 2º do seu art. 5º.”
O artigo acima ainda pontua, acerca de quem se aplica a Convenção 169 da OIT, se para indígenas, quilombolas e populações tradicionais, discussão ainda em pauta atualmente.
“Outro ponto que gera controvérsias sobre a aplicação direta da Convenção 169 da OIT no Brasil tem a ver com a definição dos sujeitos de direito aos quais ela se aplica. A Convenção oferece a seguinte definição:
Artigo 1º
1. A presente convenção se aplica:
a) aos povos tribais em países independentes, cujas condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou por legislação especial.
b) aos povos em países independentes, considerados indígenas pelo fato de descenderem de populações que habitavam o país ou uma região geográfica pertencente ao país na época da conquista ou da colonização ou do estabelecimento das atuais fronteiras estatais e que, seja qual for sua situação jurídica, conservam todas as suas próprias instituições sociais, econômicas, culturais e políticas, ou parte delas.
2. A consciência de sua identidade indígena ou tribal deverá ser considerada como critério fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposições da presente Convenção.
3. A utilização do termo “povos” na presente Convenção não deverá ser interpretada no sentido de ter implicação alguma no que se refere aos direitos que possam ser conferidos a esse termo no direito internacional.
A Convenção 169 define, principalmente, três critérios fundamentais para determinar os grupos aos quais ela se aplica: a existência de condições sociais, culturais e econômicas diferentes de outros setores da sociedade nacional; a presença de uma organização social regida total ou parcialmente por regras e tradições próprias, e a autoidentificação, entendida como a consciência que tem o grupo social de sua identidade tribal. Este último critério é fundamental na identificação e reconhecimento dos grupos tribais que fazem parte de um país.
Vale esclarecer que a utilização do conceito “povos” neste instrumento internacional não se refere ao princípio de livre autodeterminação dos povos, no sentido de nações que podem legitimamente procurar a independência de seus territórios no conceito internacional. A salvaguarda jurídica se fez com o objetivo de poder usar o conceito de “povo” na sua dimensão de comunidade histórica sem apelar à sua dimensão política de autodeterminação.
Sobre os sujeitos de direito a que se aplica a Convenção no Brasil, em princípio sua abrangência é definida para os povos indígenas e quilombolas, ambos reconhecidos como minorias étnicas do Estado brasileiro na mesma Constituição Federal de 19888 . Estes aparentemente são os principais sujeitos de direito aos quais o Estado brasileiro reconhece a aplicação da Convenção OIT 169”.

Por sua vez o Procurador Federal, ex-presidente do IBAMA, Eduardo Fortunato Bim afirmou no artigo “A participação dos povos indígenas e tribais Oitivas na Convenção 169 da OIT, Constituição Federal e Instrução Normativa n. 1 da Funai (IN FUNAI 01/2012) publicado em Revista de Informação Legislativa, ano 51 Número 204 out./dez. 2014:

“A oitiva das comunidades indígenas ocupa lugar de destaque porque não apenas pode influenciar no projeto original da obra, uma vez que os subsídios colhidos na oitiva devem ser utilizados na avaliação de impacto ambiental, mas também gerar o deslocamento das comunidades de seu local de origem.

A deliberação acerca da remoção dos grupos indígenas pode ser efetuada no mesmo ato que autoriza a obra, caso o projeto da obra seja explícito sobre o deslocamento.

Acrescente-se, por fim, que a Advocacia–Geral da União (AGU) regulou a exegese de algumas questões indígenas na Portaria AGU 303/12, de 16 de julho de 2012 , que dispõe sobre as salvaguardas institucionais às terras indígenas conforme entendimento fixado pelo STF na Petição 3.388/RR.

Essa portaria fixa a interpretação das salvaguardas às terras indígenas e deve ser uniformemente seguida pelos órgãos jurídicos da Administração Pública Federal direta e indireta, em outras palavras, vincula todos os órgãos e membros da AGU, e dispõe sobre algumas questões que se relacionam com a oitiva dos povos indígenas.

A Convenção OIT 169 diz que ela se aplica aos povos indígenas e tribais (Indigenous and Tribal Peoples ou Peuples Indigènes et Tribaux). Embora o escopo do presente texto esteja mais voltado aos povos indígenas, faz-se oportuno discorrer sobre o que se entende como povos tribais, ainda que esses não estejam abrangidos pela cláusula do artigo 231, § 3º da Constituição Federal. A Convenção OIT 169 (1989) substituiu a Convenção OIT 107 (1957). Esta, concernente à proteção das populações indígenas e outras populações tribais e semi tribais de países independentes, era expressa em se dizer aplicável às populações tribais e semi tribais. No atual diploma normativo, o termo semi tribal foi eliminado, restando apenas povos tribais. O conceito de semi tribal vem dado na própria Convenção OIT 107, abrangendo, para fins da Convenção, “os grupos e as pessoas que, embora prestes a perderem suas características tribais, não se achem ainda integrados na comunidade nacional” (art. 1º, 2) (OIT, 1957). Isso significa que existem povos tribais e não tão tribais (semi tribais), uma vez que ainda não perderam todas as características de tribal, embora estejam a caminho de perdê-las.

A questão ganha relevância porque existe corrente que almeja equiparar automaticamente povos tribais às comunidades tradicionais (v.g., seringueiros, ribeirinhos, caiçaras, babaçueiros, quilombolas), entendimento que se reputa equivocado. Equiparar povos tribais como aqueles descendentes das tribos africanas que vivam como tal é razoável (caso de algumas comunidades quilombolas), mas não a identificação com todas as comunidades tradicionais.

Tal equiparação automática não tem razão de ser, uma vez que a Convenção OIT 169 não se aplica somente aos povos indígenas e tribais, excluindo os semi tribais, mas também porque ela se aplica aos (i) povos tribais em países independentes, (ii) cujas condições sociais culturais e econômicas os distingam de outros setores da coletividade nacional e (iii) que sejam regidos, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou por legislação especial.

Ademais, apenas para argumentar, pegando parte do conceito de comunidade tradicional do Decreto 6.040/07,9 não se poderia considerar como povo tribal, pela dificuldade de enquadrá-lo como comunidade tradicional, aquele que não usa “territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.

Em suma, a caracterização automática da comunidade tradicional como povo tribal, para fins da aplicação da Convenção OIT 169, deve ser vista caso a caso e com cautela, mormente considerando que não basta ser povo tribal, mas é preciso cumprir outros requisitos, o que torna diversas comunidades tradicionais muito mais semi tribais do que propriamente tribais.

A previsão de que os índios e os povos tribais sejam consultados (separadamente do resto da população) sobre assuntos que os afetem está prevista na Convenção OIT 169 (arts. 6º, 1, a, 14 e 15, 211), aprovada pelo Decreto Legislativo 143/02 e promulgada pelo Decreto 5.051/04, a partir do qual se tornou aplicável ao ordenamento jurídico nacional, segundo entendimento do STF.

O procedimento de consulta previsto no artigo 15º, 2 da Convenção deixa claro que a finalidade da oitiva é “determinar se os interesses desses povos seriam prejudicados e em que medida, antes de se empreender ou autorizar qualquer programa de prospecção ou exploração dos recursos existentes nas suas terras” .

A consulta/oitiva não se destina a obstar o empreendimento em suas terras, apenas a saber qual a extensão dos eventuais prejuízos que os índios poderiam sofrer, auxiliando o procedimento de tomada de decisões estatais”.

No artigo “O Conceito de povos tribais para fins da convenção OIT 169 e sua diferenciação das comunidades tradicionais , de autoria de Thiago Carrion, procurador federal ex-chefe da PFE do Ibama e Eduardo Bim, procurador federal ex-presidente do IBAMA, publicado no Livro “Litigância Climática e os novos desafios ambiental- Estudos em homenagem a Curt Trennepohl, Editora Saraiva, RJ , 2025- ISBN 978-85-5362-541-1, os autores concluem:

“Abordar e ampliar o conhecimento público acerca do processo de edição da Convenção OIT n. 169 tiveram o objetivo de oferecer subsídios interpretativos ao referido instrumento de direito internacional. Tal digressão discerne o conteúdo linguístico e normativo dos termos “povos” e “tribais” contidos na Convenção OIT n. 169, enquanto dotados de normatividade própria, configurando-se verdadeiras “elementares”,

Muitas das incompreensões nascem, ainda que não conscientemente, da percepção de que um povo pode ser tribal sem antes ser povo, Povo é elementar que opera maior restrição à aplicação da Convenção OTT n.1 169 a certos grupamentos sociais.

A interpretação do conceito de povos tribais é fundamental para desmistificar a percepção de que um grupamento depende da aplicação da Convenção OIT n. 169 na sua luta por direitos.

Deve-se superar o pensamento de que a pessoa vai ser tribal (ou indígena) e, por isso, terá todos os direitos do mundo, ou não vai ser, consequentemente, não terá direito algum.

Outros direitos, inclusive mais adequados e desenhados para as comunidades ou populações tradicionais, podem e devem existir, visando resguardar seus pleitos de maneira mais específica e adequada em relação ao que consta da Convenção OIT n. 169, que foi escrita para povos que já se encontravam identificados pela comunidade internacional naquele momento.

É fundamental apontar mais uma vez que a inaplicabilidade da Convenção OIT nº 169 a todas as comunidades e populações tradicionais não Ihes retira a proteção legal e constitucional já existente, em especial os arts. 215 e 216 da Carta Magna”.

A advogada especializada Priscila Santos Artigas, publicou em 20 de maio de 2025, no CONJUR, o artigo “Convenção 169 da OIT e desafios da consulta prévia em licenciamentos ambientais, onde afirma:

“Como se nota, em relação aos povos indígenas, a aplicação da Convenção OIT 169 é indiscutível e dispensa maiores discussões. No entanto, o conceito aberto — típico de normas internacionais — de povos tribais, que tenham seus “próprios costumes ou tradições” ou que tenham “consciência de sua identidade indígena ou tribal”, tem gerado inúmeras celeumas e interpretações com uma elasticidade desarrazoada, o que vem ensejando, no Brasil, a aplicação da Convenção OIT 169 de forma indiscriminada às comunidades consideradas tradicionais em geral

O Ministério Público vem capitaneando essa interpretação, tendo seu braço federal proposto diretriz para atuação da sua 6ª Câmara de Coordenação e Revisão (6ª CCR), em manual publicado a respeito. Em trecho desse trabalho, consta: “Daí a importância da aplicação dos princípios estabelecidos na Convenção nº 169 da OIT no que se refere ao direito de serem consultados de maneira livre, prévia e informada, mediante procedimentos apropriados, todos os povos tradicionais acerca de medidas administrativas e legislativas que lhes possam afetar diretamente.

O Enunciado nº 49 da 6ª CCR dispõem que “a realização de audiências públicas no âmbito do licenciamento ambiental não se confunde, não supre e não substitui a necessidade de consulta, prévia, livre e informada, nos termos previstos na Convenção nº 169 da OIT, sempre que povos indígenas e comunidades tradicionais possam ser afetados em seus interesses e direitos, ainda que seus territórios não tenham sido identificados, delimitados ou demarcados”.

São inúmeras as recomendações já emitidas pelo MPF Brasil afora propondo a órgãos ambientais e ao Estado brasileiro a aplicação da Convenção 169 OIT a comunidades tradicionais em geral. Há também várias ações civis públicas propostas, muitas com decisões impondo a incidência da Convenção nº 169 da OIT às comunidades tradicionais em geral.

Vemos, contudo, como equivocada a conclusão de que a aplicação da Convenção nº 169 da OIT deve se estender às comunidades tradicionais de forma indiscriminada, sobretudo em processos de licenciamento ambiental.

Afinal, tal extensão, que amplia o conceito de comunidades indígenas e tribais, incluindo nestas toda e qualquer comunidade que se considere ou autodeclare tradicional, acaba por exigir que tais comunidades sejam consultadas, em processo específico e prévio a qualquer ato administrativo no decorrer do licenciamento ambiental, o que inviabilizará certamente inúmeras atividades econômicas e projetos de infraestrutura no Brasil.

Além disso, é motivo de preocupação o fato de que as comunidades tidas como tradicionais estejam sendo equiparadas aos indígenas e quilombolas, como se fossem de etnias distintas da população brasileira em geral. Isso significa, afinal, a criação de várias microssociedades dentro do mesmo país, distintas não só nos seus modos de vida, mas também em sua organização social, econômica e política; o que, em última instância, conduziria a uma inconstitucional segregação da soberania nacional”.

O Professor Carlos Frederico Marés de Souza Filho da
Pontifícia Universidade Católica do Paraná em Curitiba, afirmou em artigo intitulado
“Os povos tribais da convenção 169 da OIT” publicado na Revista da Faculdade de Direito da UFG 2019-01-19 DOI: 10.5216/rfd.v42i3.55075 que:

“A Convenção (169) que foi publicada como Lei nacional brasileira pelo Decreto Executivo nº 5.051/04, tem sido aplicada para povos indígenas e quilombolas, não sem dificuldades e reticências, mas muitas vezes têm sido ignorada para os demais povos tradicionais, apesar de claramente a eles ser dirigida. Por isto este trabalho tem como objetivo demonstrar que os povos e comunidades tradicionais não indígenas nem quilombolas são destinatários desta Lei Internacional em igualdade de condições. É que os direitos ali consagrados devem ser respeitados para todos os povos e comunidades tradicionais, chamados pela OIT de povos indígenas e tribais”.

Os advogados especializados Alexandre Oheb Sion e Mateus Stallivieri da Costa publicaram o artigo “Licenciamento Ambiental e a consulta prévia, livre e informada” prevista na Convenção OIT 169, no Livro Direito Ambiental na Prática, Editora Habitus, 2025. Florianópolis, ISBN 978-65-5035-198-4 onde afirmaram:

“Outro ponto que merece destaque refere-se à executoriedade da OIT 169 na ausência de regulamentação nacional ou estadual. Seria possível exigir o cumprimento de suas disposições sem que uma lei ou norma infralegal tenha procedimentalizado os instrumentos e garantias nela previstos?

Por mais que esse entendimento seja passível de questionamentos, o que se verifica na prática é que a promulgação da OIT 169 por meio do Decreto Federal n° 5.051, de 2004, tem sido considerada suficiente para ensejar sua aplicação. O grande problema desse entendimento reside justamente na ausência de procedimentalização. Ao mesmo tempo em que a inexistência de etapas claras dificulta a efetivação dos direitos das comunidades afetadas, essa lacuna normativa também gera insegurança jurídica quanto à aplicação đo procedimento.

Apesar de estar implicitamente previsto que a CPLI ( Consulta Previa, Livre e Informada) possui relação processo de licenciamento ambiental, não há, na OIT 169, menção clara quanto a sua capacidade de influenciar a decisão final da autoridade licenciadora.

Caso se entenda que a CPLI possui natureza vinculante, um eventual posicionamento contrário dos povos interessados quanto à viabilidade do empreendimento ou atividade inviabilizaria o prosseguimento do processo, conduzindo, necessariamente, ao indeferimento da licença ambiental.

Por outro lado, se for compreendida como um instrumento de natureza opinativa ou consultiva, a manifestação dos povos deve compor os fundamentos da decisão do órgão licenciador, que poderá, contudo, divergir, de forma justificada, da posição manifestada”.

No caso de uma definição jurídica/regulamentada deste último entendimento, “instrumento de natureza opinativa ou consultiva”, a aplicação da Convenção poderia ser realizada para todas as comunidades tradicionais sem um risco maior de indeferimento de uma licença ambiental.

Observado o disposto na Convenção OIT 169 e em norma brasileiras observamos que encontramos posicionamentos técnicos e jurídicos que defendem a tese que ela abrange todas as comunidades existentes no País, e outros posicionamentos que afirmam que a norma internacional é restritiva, com aplicação apenas para povos indígenas e quilombolas.

No Brasil o conceito de “povos tribais” e a aplicação da Convenção são temas de debate jurídico e podem estender-se a outras comunidades, como as de terreiros de matriz africana, geraizeiros, vacarianos, ribeirinhos, dentre outros, dependendo da interpretação da autoidentificação, da legislação e da interpretação de agentes públicos especialmente de órgãos como o MP.

Por sua vez, o Decreto nº 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, que Institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais, estabelece:

Art. 1º Fica instituída a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais – PNPCT.

Art. 2º Compete à Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais – CNPCT, criada pelo Decreto de 13 de julho de 2006, coordenar a implementação da Política Nacional para o Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais.

Art. 3º Para os fins deste Decreto e do seu Anexo compreende- se por:

I – Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição;

II – Territórios Tradicionais: os espaços necessários a reprodução cultural, social e econômica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporária, observado, no que diz respeito aos povos indígenas e quilombolas, respectivamente, o que dispõem os arts. 231 da Constituição e 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e demais regulamentações; e

III – Desenvolvimento Sustentável: o uso equilibrado dos recursos naturais, voltado para a melhoria da qualidade de vida da presente geração, garantindo as mesmas possibilidades para as gerações futuras.

No Brasil, Povos e Comunidades Tradicionais são representados por 28 segmentos que constituem parcela significativa da população e ocupam parte considerável do território nacional.
São oficialmente reconhecidos pelo Decreto 6.040, de fevereiro de 2007, e representados pelo Conselho Nacional dos Povos e Comunidades Tradicionais. Estão presentes em todos os biomas – Amazônia, Caatinga, Cerrado, Mata Atlântica, Pampa e Pantanal.
De acordo com publicação do Ministério do Meio Ambiente que pode ser acessada no link https://www.gov.br/mma/pt-br/assuntos/povos-e-comunidades-tradicionais: Os povos indígenas e quilombolas, respectivamente, têm reconhecimento assegurado pelos artigos 231, da Constituição Federal e 68, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Os demais grupos ainda lutam por instrumentos legais de reconhecimento de seus territórios.
O Decreto nº 8.750/2016, atualizado pelo Decreto nº 11.481/2023, reconhece diversas categorias de Povos e Comunidades Tradicionais:
Andirobeiras
Apanhadores de Sempre-vivas
Caatingueiros
Caiçaras
Castanheiras
Catadores de Mangaba
Ciganos
Cipozeiros
Extrativistas
Faxinalenses
Fundo e Fecho de Pasto
Geraizeiros
Ilhéus
Indígenas
Isqueiros
Morroquianos
Pantaneiros
Pescadores Artesanais
Piaçaveiros
Pomeranos
Povos de Terreiro
Quebradeiras de Coco Babaçu
Quilombolas
Retireiros
Ribeirinhos
Seringueiros
Vazanteiros
Veredeiros

ALGUMAS MOVIMENTAÇÕES OBSERVADAS SOBRE O TEMA

2.1 ADI 5905

A ADI 5905 no Supremo Tribunal Federal (STF) está em julgamento para analisar a validade da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que obriga o Brasil a realizar consultas prévias, livres e informadas aos povos indígenas e tradicionais sempre que medidas legislativas ou administrativas puderem afetá-los diretamente. A ação foi movida pelo governo de Roraima, que alega que a Convenção impede o desenvolvimento do estado ao condicionar a execução de obras à realização dessas consultas. A defesa da Convenção, feita pela Advocacia-Geral da União (AGU) e outras organizações, argumenta que a consulta é um princípio democrático que garante o direito à participação e ao respeito às culturas desses povos, conforme estabelecido pela Constituição de 1988.
O julgamento da ADI 5905 começou no Plenário do STF em 03 de setembro de 2025. As sustentações orais já foram realizadas, e o julgamento foi suspenso para ser retomado com o voto do relator, Ministro Luiz Fux, em data a ser definida.
Na ADI, o governo de Roraima questiona a ratificação pelo Brasil da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indígenas e Tribais. A alegação é de que condicionar a execução de obras públicas à consulta prévia dos povos indígenas interessados estaria causando prejuízos estruturais ao desenvolvimento socioeconômico do estado.
Quando a ação foi proposta, o estado havia pedido a concessão de liminar para possibilitar a construção de uma linha de transmissão de energia elétrica de Manaus a Boa Vista, conectando Roraima ao Sistema Interligado Nacional. Contudo, o ministro Luiz Fux (relator) decidiu não examinar a liminar e julgar a ação diretamente no mérito.
Foram destaques na primeira audiência da ADI as falas:

De Edival Braga, procurador-geral de Roraima, considera importante que a consulta seja realizada de forma livre, de boa fé e informada, mas defende que seu resultado tenha caráter vinculante para o Estado brasileiro apenas quando os efeitos negativos do empreendimento forem superiores aos positivos.

De Marcelo Vinícius Miranda Santos da Advocacia-Geral da União (AGU), que afirmou que a exigência de consulta fortalece os povos originários. Ele lembrou que o Brasil, ao ratificar a Convenção 169 da OIT, buscou abandonar uma lógica integracionista do passado e adotar uma nova abordagem baseada no respeito à autonomia, à identidade cultural e à autodeterminação. Em seu entendimento, a medida é plenamente compatível com os princípios constitucionais que condicionam a exploração de recursos em terras indígenas à autorização do Congresso Nacional e à escuta das comunidades afetadas.

2.2 MPF x ANM

O Ministério Público Federal (MPF) enviou no início deste mês de setembro, uma recomendação à Agência Nacional de Mineração (ANM) para que suspenda e revise as autorizações de pesquisa e extração de lítio em Araçuaí (MG) e cidades vizinhas, no Vale do Jequitinhonha. A medida busca garantir a consulta prévia, livre, informada e de boa-fé de comunidades indígenas, quilombolas e tradicionais que não foram ouvidas antes da liberação dos projetos. O MPF também pede que a ANM se abstenha de conceder novas permissões sem o diálogo adequado com as comunidades.

A recomendação do MPF é resultado de um inquérito civil que apura o desrespeito aos direitos étnico-raciais e territoriais dessas populações diante do avanço da mineração na região. De acordo com dados levantados em fevereiro de 2024 pela Secretaria Nacional de Diálogos Sociais e Articulação de Políticas Públicas, da Secretaria da Presidência da República, existiam cerca de 6.275 processos em distintas fases para exploração de minérios na região. que receberam investimentos de R$ 5,5 bilhões e geraram cerca de 10 mil empregos diretos e indiretos.

O MPF também alerta para a sobreposição de áreas mineradas com territórios de 248 comunidades em 19 municípios.

A ANM alega que realizar Oitivas não é competência do órgão, de acordo com a legislação setorial.

As exigências das oitivas baseadas na OIT 169 tem sido feita para todos os empreendimentos passíveis de licenciamento, situados em terras de comunidades tradicionais, estejam consolidadas legalmente ou não.

A ausência das normas de como realizar as oitivas traz insegurança jurídica , impacta os ritos legais do licenciamento ambiental , impede a plena adoção dos princípios do desenvolvimento sustentável.

O STF (Supremo Tribunal Federal) iniciou o julgamento da ADI 5905 em 3 de setembro de 2025, que questiona a validade da Convenção 169 da OIT.

O governo de Roraima, autor da ação, alega que essa consulta prejudica o desenvolvimento socioeconômico do estado e busca a declaração de inconstitucionalidade de partes da convenção.

A decisão do STF pode valer para todo o Brasil. A ação não tem prazo para ser decidida.

2.3 Consulta Pública MMA Povos e Comunidades Tradicionais

O Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) abriu, em 10 de setembro 2025, com duração até o dia 25 do mesmo mês, a Consulta Pública do Plano Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (PCTs), que reúne cerca de 300 propostas voltadas ao fortalecimento das políticas públicas para esses segmentos em todo o país.

A consulta pública será uma etapa histórica importante para que a sociedade saiba quem são os povos e comunidades tradicionais e quais as suas demandas. Mas é, também, uma convocatória para que os membros desses segmentos, assim como os parceiros, possam contribuir com outras reflexões e ideias, tornando esse plano ainda mais rico e transversal, afirma o site do Ministério.

O Plano é um instrumento previsto na Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais- PDPCT, instituída pelo Decreto nº 6.040/2016.

O plano está estruturado em seis eixos principais, que compreendem o acesso aos territórios tradicionais e aos recursos naturais; à infraestrutura; à inclusão social; ao fomento e produção sustentável; a violações de direitos humanos; e à comunicação, cultura e processos formativos.

A transversalidade será uma das marcas centrais do plano. Para potencializar a convergência entre as ações identificadas como prioritárias pelos povos e comunidades tradicionais e os esforços necessários para atendê-las, o processo de elaboração do documento garantiu a participação direta de representantes de PCTs, do CNPCT e de diversos órgãos do governo federal.

2.4 Consulta pública Conselho Nacional de Justiça de Resolução para CLPI

Esta Consulta Pública Sobre a Proposta de Resolução que institui parâmetros mínimos para o cumprimento da consulta livre, prévia e informada relacionada aos povos indígenas, quilombolas e tradicionais, e conduzida pelo Conselho Nacional de Justiça,

Trata-se de realização de consulta pública para manifestação sobre a
proposta de resolução que institui parâmetros mínimos para o cumprimento da
consulta livre, prévia e informada relacionada aos povos indígenas, quilombolas e
tradicionais.

A pertinência da referida consulta é justificada pela relevância social
da matéria, sobretudo em relação à integridade social, étnica, econômica, espiritual
e cultural desses povos.

Essa proposta busca dar concretude a direitos fundamentais consagrados nos artigos 231 e 232 da Constituição Federal e em tratados e convenções internacionais ratificados pelo Brasil, como a Convenção 169 da OIT (com destaque para os artigos 2° e 6°), a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas (arts. 11(2), 18, 19 e 40), a Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas (art. XXIII), além da Convenção sobre Diversidade Biológica (arts. 8°(j), 15(4) e (5)) e do Protocolo de Cartagena, incorporado ao ordenamento jurídico nacional pelo Decreto no 5.705/2006.

No plano infraconstitucional, a proposta também encontra respaldo no
art. 2o, incisos VI e VII, da Lei no 13.123/2015, que define o consentimento prévio
informado como aquele formalmente concedido por populações indígenas ou
comunidades tradicionais, conforme seus usos, costumes, tradições e protocolos
comunitários. A mesma norma prevê o protocolo comunitário como instrumento
procedimental interno que determina, com base em suas práticas e saberes, os
mecanismos de acesso ao conhecimento tradicional e à repartição de benefícios
decorrentes de seu uso.

Pretende-se a criação de uma Resolução do CNJ que institua no âmbito do Poder Judiciário, parâmetros mínimos para o cumprimento do consentimento livre, prévio e informado relacionado aos povos indígenas, quilombolas e tradicionais, diante de quaisquer ações e inciativas que possam potencial ou efetivamente afetar sua integridade social, étnica, econômica, espiritual ou cultural.

A minuta de resolução apresentada pelo CNJ, contempla ainda:

Recomenda-se aos(às) magistrados(as), na análise de
processos judiciais que envolvam direitos e interesses de povos e comunidades
indígenas, quilombolas e tradicionais, que:

I – assegurem a realização da consulta em momento anterior à
implementação das ações e inciativas sub judice, que possam potencial ou
efetivamente afetar sua integridade social, étnica, econômica, espiritual, cultural ou
outra que vincule de forma significativa a comunidade ao local afetado;

II – considere os resultados da Consulta Livre, Prévia e Informada nos
encaminhamentos adotados no processo judicial;

III – aplique a regra do art. 3° nos processos judiciais em que se
discute a repartição de benefícios decorrentes da utilização de conhecimentos
tradicionais, ou de quaisquer recursos localizados em territórios tradicionais ou de
práticas culturais dos povos e comunidades indígenas, quilombolas e tradicionais.

§1o O processo de consulta previsto no inciso III do art. 8o deverá alcançar ainda:

I – a identificação da natureza dos benefícios, os critérios de sua
repartição e os eventuais impactos sociais, econômicos, ambientais e culturais
decorrentes;

II – a efetiva participação das comunidades diretamente interessadas
na negociação dos termos de repartição de benefícios, assegurando-se a
consideração de suas prioridades, valores e modos de vida;

III – a possibilidade de revisão dos termos pactuados na consulta, mediante solicitação das comunidades ou verificação de mudança significativa das
condições inicialmente informadas, vedada a alteração unilateral.

O envio das manifestações da sociedade para a minuta de resolução do CNJ deve ser realizado até 18 de outubro de 2025.

Considerações Finais

3.1- No Brasil a Convenção 169 da OIT foi ratificada pelo Decreto Legislativo nº 143, de 20 de junho de 2002, A OIT 169 trata da importância de realizar uma consulta livre, prévia e informada sempre que alguma obra, ação, política ou programa for ser desenvolvido e afete aos povos tradicionais. Independente da iniciativa ser pública ou privada, a consulta é prevista pela OIT 169.

3.2- Observado o disposto na Convenção OIT 169 e em normas brasileiras, observamos que encontramos posicionamentos técnicos e jurídicos que defendem a tese que ela abrange todas as comunidades existentes no País, e outros posicionamentos que afirmam que a norma internacional é restritiva, com aplicação para povos indígenas e quilombolas. O que não invalida que qualquer população impactada, tenha todos os seus direitos respeitados, pelo governo, empresários e pelo restante da sociedade.

3.3- Embora o Brasil seja signatário da Convenção OIT 169, o País não possui nenhum procedimento normativo de como realizar as oitivas dos povos tradicionais e nem do órgão responsável , (que existe apenas para quilombolas – Fundação Palmares e indígenas – Funai). O estado de Minas Gerais tentou por duas vezes legislar sobre estas regras, mas decisões judiciais consideraram as iniciativas ilegais. É preciso definir as responsabilidades, procedimentos e critérios claros, como e quando outras comunidades , além dos indígenas e quilombolas devem ser acolhidos na exigência de oitivas, além da importante definição da natureza vinculante ou não da CLPI.

A ausência destas normas legais traz insegurança jurídica para todos.
Observa-se um movimento de ordenamento legal do tema, no âmbito do poder executivo, através do MMA, e do poder judiciário, através do CNJ.

3.4- Definir como fazer o procedimento das oitivas para todas as categorias, é essencial, cabendo ao Governo Federal fazê-lo, seja pelo Congresso, seja pelo Executivo, ou pelo Judiciário.

Antonio Fonseca dos Santos – Engenheiro Civil, fundador, primeiro presidente e conselheiro do FMASE Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico, formado pela Universidade Federal do Paraná com Mestrado em Hidrologia e Recursos Hídricos pela Colorado State University (USA). Recebeu o prêmio de Engenheiro do Ano em Meio Ambiente e Sustentabilidade pelo Instituto de Engenharia do Paraná em 2009; foi engenheiro hidrólogo e Gerente de Meio Ambiente da Companhia Paranaense de Energia COPEL; Gerente e Diretor de Meio Ambiente, e Vice-Presidente de Sustentabilidade da Brookfield Energia Renovável; e Consultor independente em meio ambiente e sustentabilidade do Banco Interamericano de Desenvolvimento e do Banco Mundial. Consultor Sênior e Advisor em Meio Ambiente e Sustentabilidade presta serviços para diversas empresas do Setor Elétrico, e como “Full Accredited Acessor” do Conselho Mundial de Sustentabilidade de Hidroelétricas da International Hydropower Association – IHA, faz parte da Câmara Técnica de Consultores.

LinkedIn Antonio Fonseca dos Santos

Enio Fonseca – Engenheiro Florestal, Senior Advisor em questões socioambientais, Especialização em Proteção Florestal pelo NARTC e CONAF-Chile, em Engenharia Ambiental pelo IETEC-MG, em Liderança em Gestão pela FDC, em Educação
Ambiental pela UNB, MBA em Gestão de Florestas pelo IBAPE, em Gestão Empresarial pela FGV, Conselheiro do Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico, FMASE, foi Superintendente do
IBAMA em MG, Superintendente de Gestão Ambiental do Grupo Cemig, Chefe do Departamento de Fiscalização e Controle Florestal do IEF, Conselheiro no Conselho de Política Ambiental do
Estado de MG, Ex Presidente FMASE, founder da PACK OF WOLVES Assessoria Ambiental, foi Gestor Sustentabilidade Associação Mineradores de Ferro do Brasil e atual Diretor Meio Ambiente e Relações Institucionais da SAM Metais. Membro do Ibrades, Abdem, Adimin, Alagro, Sucesu, CEMA e CEP&G/ FIEMG e articulista do Canal direitoambiental.com.

LinkedIn Enio Fonseca 

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