Direito Ambiental
Por Paulo Sérgio Sampaio Figueira
1. INTRODUÇÃO – ATIVIDADES ILÍCITAS
O Direito a um Meio Ambiente equilibrado figura como um Direito Fundamental que assume uma crescente importância em âmbito internacional e nacional, incorporado expressamente na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88).
A CRFB/88 traz em seu artigo 225, §1º, III, o poder-dever do Estado, abrangendo todos os entes federativos, de definir espaços especialmente protegidos no território nacional e instituir sistemas próprios de proteção adaptados às realidades ecológicas locais
O termo “Amazônia Legal” refere-se à extensão territorial da Floresta Amazônica no Brasil, em uma junção dos estados que abrangem áreas da Amazônia pertencentes ao país, sendo eles: Amazonas, Acre, Amapá, Pará, Roraima, Rondônia, Tocantins, Mato Grosso e Maranhão.
A Amazônia, Floresta de importância indiscutível, não só em âmbito nacional, mas também em âmbito global, se torna palco de práticas ilícitas como a grilagem, o desmatamento, o extrativismo e a mineração ilegais, caça e pesca predatória, biopirataria, e tudo isso em áreas delimitadas como protegidas.
A realidade em muito não revela as perspectivas normativas, especialmente, do que se planejou para as Unidades de Conservação através da Lei n.º 9.985, de 18 de julho de 2000, que unificou e disciplinou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) no país, e foi regulamentada pelo Decreto n.º 4.340, de 22 de agosto de 2002.
As Unidades de Conservação podem ser de Proteção Integral ou Uso Sustentável, subdividindo-se em categorias que variam quanto à permissibilidade de intervenção humana e às restrições de uso de seus recursos naturais.
As Unidades de Conservação no território Amazônico enfrentam grandes dificuldades em sua missão de preservação do ecossistema. Por se tratar de um território muito rico em recursos naturais, muitos são os interesses econômicos na região e a pressão sobre as terras públicas que deveriam ser protegidas se torna cada vez maior e, por vezes, insustentável.
O escopo desse artigo tem o intuito de comprovar a omissão Estado-União quanto a conservação e a proteção das unidades de conservação no território da Amazônia Legal, com análise das Auditórias realizadas pelos Tribunais de Contas da União e dos Estados, corroborado pela metodologia Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management (RAPPAM), da WWF.
Ficou claro, que muitos são as limitações no processo de efetivação da proteção legalmente pretendida, envolvendo a falta de Planos de Manejo, escassez de funcionários, de Conselhos Gestores, e de regularização fundiária.
Essa omissão do Estado-União deveria gerar responsabilidade coletiva, dano moral coletivo, e improbidade por omissão. Entretanto, observa-se que no Brasil as leis não são aplicadas, e todo ano comprova-se esses fatos com as unidades de conservação implantadas na Amazônia Legal.
Essa situação propicia o surgimento de práticas cruéis na região, compondo um ciclo de destruição sistematizada da Floresta e perda de seus recursos naturais, além de tornar cada vez mais comuns conflitos por terras e violências contra populações locais, configurando a omissão do Estado-União.
2. DESENVOLVIMENTO
A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88) tem um capítulo específico para tratar de meio ambiente, e com essa premissa determinou, em seu artigo 225, a realização de um meio ambiente equilibrado para o país, sem olvidar que o Brasil faz parte da Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica (CDB) e das Metas de Aichi para a biodiversidade.
A Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica é considerada o principal acordo ambiental multilateral da área da biodiversidade, desta forma essa convenção considera as Unidades de Conservação como uma das formas mais eficientes para a conservação da biodiversidade in situ, em que busca estabelecer ações concretas para deter a perda da biodiversidade planetária.
Vale ressaltar, entretanto, para o cumprimento desse objetivo, existiu durante muitos anos, um rol de normas esparsas, destinadas à proteção de áreas consideradas essenciais para o equilíbrio do meio ambiente, até a instituição da Lei n.º 9.985, de 18 de julho de 2000, que unificou e disciplinou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) no país, e foi regulamentada pelo Decreto n.º 4.340, de 22 de agosto de 2002.
A Lei do SNUC representou grandes avanços à criação e gestão das Unidades de Conservação nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal), pois ele possibilita uma visão de conjunto das áreas naturais a serem preservadas. Além disso, estabeleceu mecanismos que regulamentam a participação da sociedade na gestão das Unidades de Conservação, potencializando a relação entre o Estado, os cidadãos e o meio ambiente.
Em seu artigo 2º, I, da Lei nº. 9.985/2000, as unidades de conservação são “espaços territoriais e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo poder público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.
A lei no artigo 7°, realiza a divisão das unidades de conservação em dois grandes grupos. O primeiro desses dois grupos é o das “Unidades de Proteção Integral”, sendo possível apenas o uso indireto dos recursos naturais e de atividades como educação, pesquisa cientifica e turismo. Nesse grupo, pelo artigo 8°, encontram-se: a Estação Ecológica, a Reserva Biológica, o Parque Nacional, o Monumento Natural e o Refúgio da Vida Silvestre.
O segundo grupo é o das “Unidades de Uso Sustentável”, são as unidades em que permite à presença e atividade humana, em que se busca compatibilizar a conservação com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Nesse grupo de acordo com artigo 14, fazem parte: a Área de Proteção Ambiental, a Área de Relevante Interesse Ecológico, a Floresta Nacional, a Reserva Extrativista, a Reserva de Fauna, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável, e a Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Deve-se ressaltar que entre 2003 e 2008, o Brasil foi responsável pela criação de 74% das áreas protegidas em todo mundo. Sabe-se que essa política ambiental necessita de condições suficientes à implementação e à boa gestão desses territórios (CNUC, 2020).
Atualmente existem 2.446 unidades de conservação federais e estaduais em todo o Brasil, das quais 329 unidades de conservação encontram-se na Amazônia Legal, sendo que desse total 145 são federais e 184 estaduais. Quando ao regime de modalidades 117 são de Proteção Integral e 212 de Uso Sustentável (CNUC, 2020).
O que levou a elaborar esse artigo foi a matéria jornalística que saiu no Jornal Gazeta do Amapá no dia 12/09/2024, página 5, intitulada: “No Amapá, garimpos ilegais são desativados em Porto Grande e Pedra Branca do Amapari”. Os locais foram identificados por análise de dados de sensoriamento remoto e ficam às margens do rio Cupixi, abrangendo áreas da Floresta Estadual do Amapá (FLOTA) e da Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Rio Iratapuru.
Além de garimpos também foi identificado pelo órgão ambiental do Estado com o apoio da Delegacia Especializada em Crimes Contra o Meio Ambiente (DEMA) e da Companhia Fluvial do Batalhão Ambiental da Polícia Militar nesses locais embarcações e locais suspeitos na busca de madeiras, carvão ou transporte ilegal da fauna e tráfego de animais silvestres.
Esse episódio reflete a realidade que vem ocorrendo nos 9 (nove) Estados da Amazônia Legal, nas Unidades de Conservação de Uso Integral e de Uso Sustentável. Não é nenhuma surpresa esses fatos, visto que as Auditórias do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Tribunal de Contas dos Estados (TCE) da Amazônia Legal, e Metodologia Rappam da WWF, desde 2005, vem identificando carência de capital humano e financeiro, além de ferramentas de gestão ambiental e fundiária para administrar essa imensidão de modelos de uso sustentável e de proteção integral implantado pelo Estado-União, em que são enviadas notificações/informações para os órgãos de meio ambiente da União, dos Estados e para o Ministério Público Federal e Estadual, sem nenhuma efetividade de controle.
Isto significa que as Unidades de Conservação não possuíam os instrumentos necessários e os recursos suficientes para sua gestão e não eram utilizadas para as finalidades previstas. Os Tribunais de Contas diante das Auditórias realizadas recomendaram aos governos estaduais e federal que apresentassem planos de ação para implementar as UCs. Todavia, uma análise recente desses planos pelo TCU e TCE (2023) indicam que são fracos e insuficientes para solucionar o problema.
Vale ressaltar que em relação as áreas protegidas, a Amazônia Legal possui 45% do território composto por Áreas Protegidas (Unidades de Conservação, Terras indígenas, e Terras Quilombolas). Essas políticas públicas foram principalmente incentivadas por organizações não governamentais presentes na Amazônia Legal, por exigências de países europeus, e finalmente nos Tratados Internacionais nas quais o Brasil é signatário, para demonstrar que o país prioriza ecossistemas representativos, assegura os direitos das comunidades tradicionais, e que tem preocupação com a política de mudanças climáticas, sem entretanto efetivar nenhuma dessas estratégias planejadas.
As Auditórias do TCU e do TCE chegaram as seguintes constatações quanto a adoção de políticas públicas com implantação de unidades de conservação: i) Subutilização do potencial de uso público (visitação, turismo e recreação) dos Parques Nacionais; ii) Baixo número de concessões florestais onerosas, deixando-se de se promover a exploração legal de madeira nas Florestas Nacionais e Estaduais; iii) Dificuldades na promoção de atividades nas Reservas Extrativistas, em função dos obstáculos ao acesso dos recursos naturais, condições precárias de produção/comercialização e menor atratividade econômica do extrativismo florestal não madeireiro; iv) Insuficiência das pesquisas e no monitoramento da biodiversidade, que gera problemas na mensuração e comunicação dos resultados alcançados na proteção do patrimônio natural e na promoção do desenvolvimento socioambiental das unidades de conservação.
No que concerne ao item quanto às Condições de Trabalho o resultado das Auditórias do TCU e TCE chegaram as seguintes análises: i) Inexistência, inadequação e baixo grau de implementação dos Planos de Manejo, nos quais se estabelece o zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área da unidades de conservação e o manejo dos seus recursos naturais.
Apenas 42% das unidades de conservação federais do bioma Amazônia possuem Plano de Manejo aprovado; ii) Recursos financeiros incompatíveis com as necessidades de gestão; iii) Recursos humanos incompatíveis com as necessidades de gestão; iv) Pendências relevantes de regularização fundiária e de consolidação de limites, causando dificuldades à gestão das unidades de conservação e conflitos pela posse e uso da terra.
O método Rappam da WWF aplicado em 2005, demonstrou que a maioria das unidades de conservação apresentava efetividade de gestão na faixa considerada Baixa (menor que 40%), tanto no grupo de Proteção Integral (50%) quanto no de Uso Sustentável (67%) e que nem 10% das unidades estavam na faixa Alta (maior que 60%).
Por sua vez, no ano de 2015, a distribuição das unidades foi 12% na faixa Baixa, 58% na Média (de 40% a 60%) e 31% na Alta. Para as UCs de uso integral, o desempenho foi 18% na Baixa, 33% na Média, e 49% na Alta.
Vale destacar que os mesmos resultados vem se repetindo nos anos seguintes, demonstrando que as Unidades de conservação não cumprem seu objetivo para qual foram criadas.
Desta maneira, fica demonstrado que a implantação e a ampliação de Unidades de Conservação de Uso Sustentável e de Proteção Integral na Amazônia Legal não foi acompanhada de políticas públicas que garantissem sua integridade e, portanto, os serviços ecossistêmicos que justificam sua proteção, ao contrário é notório o processo de grilagem de terras, atividades econômicas ilegais, principalmente exploração madeireira, de minérios, e agressões aos povos tradicionais que habitam nestes territórios continuam sobrevindo, sem olvidar de atividades licitas concedida pelo Estado-União como implantação de hidrelétricas, mineração, e de concessão florestal onerosa com contrato de 40 anos.
Desse modo o abandono das áreas protegidas é socialmente trágico, compromete a posição do Brasil como reconhecida potência ambiental, provoca a violação do estado de direito, sacrifica imenso patrimônio cultural e traz prejuízos econômicos nem de longe compensados pela renda advinda da extração predatória dos recursos destes territórios.
O Brasil, detentor da maior biodiversidade do Planeta, não tem como garantir este ativo apenas por meio de áreas protegidas de papel, pois ficou demonstrado isso na Auditória do TCU, TCE e Metodologia Rappam da WWF.
Dessarte, a grande questão que se debate hoje é que através desses resultados da Auditória do TCU, TCE e do método Rappam, fica comprovado que as Unidades de Conservação implantadas no Brasil, não vêm cumprindo com seu papel, visto que as áreas já criadas ainda não atingiram plenamente os objetivos que motivaram sua criação como uma estratégia eficaz para conservar a fauna, a flora, os serviços ambientais, conter o desmatamento, manter as comunidades tradicionais seguras nesses bioma, e manter o equilíbrio climático do Planeta, exatamente por ausência de ferramentas de gestão como plano de manejo, plano de uso, instituição e fortalecimento de conselho gestor, corroborado por ausência de logística, de infraestrutura, de capital humano, de capital financeiro, de ciência e tecnologia, para usufruir dessas riquezas com a inclusão do homem no modelo de uso sustentável, bem como ausência de atividades de visitação, do turismo, e da recreação em unidades de conservação de proteção integral, permitindo, dessa forma, uma visão sistêmica da política pública de áreas protegidas na região Amazônica.
O resultado dessas Auditórias, aponta que as Unidades de Conservação de Uso Sustentável e de Proteção Integral, são de papel, sem Instrumentos e Ferramentas de Gestão Ambiental, com ausência de documentos básicos e elementares, exigidos pela Lei n.º 9.985, de 2000 e pelo Decreto n.º 4.340, de 2002, que disciplinam o SNUC, fato impeditivo para concessão de licenças ambientais pelas famílias que residem nessas Unidades de Conservação de Uso Sustentável ou área de entorno.
Quanto as Unidade de Conservação de Proteção Integral, não diferem das de uso sustentável, apesar de não permitirem a convivência humana para proteger biomas representativos, são imensas áreas criadas sem estruturas físicas e de capital humano, que ficam submetidas a todas as formas de exploração indiscriminadas e ilícitas (extração de madeira, minérios, caça e pesca predatória, grilagens, biopirataria) visto que estão sem a fiscalização, o controle, e o monitoramento ambiental estatal.
Esse modelo de política pública de implantação de unidades de conservação tem que ser repensado na Amazônia Legal, principalmente para as Unidades de Conservação de Uso Sustentável, em que é permitido atividades produtivas constante em seu Plano de Manejo, entretanto para otimizar essas atividades produtivas é necessário regularização fundiária, para obter as licenças ambientais junto aos órgãos de meio ambiente, e de provocar a verticalização das cadeias produtivas existentes nessas áreas e as de entorno. E que principalmente esses recursos de ativos ambientais internacionais sejam revestidos para empoderar as cadeias existentes através da bioeconomia, e da agroecologia.
Atividades esporádicas como realizado pelos órgãos de meio ambiente do Estado-União, na maioria das vezes impulsionada por denúncias da sociedade ou de exigência do Ministério Público, não dá resultado eficaz, visto as carências detectadas pelas Auditórias do TCU, do TCE, e da Metodologia Rappam da WWF, que vem desde o ano de 2005 se repetindo com as mesmas variáveis detectáveis de ausência de ferramentas de gestão ambiental e de regularização fundiária, demonstrando que esse modelo de política pública não obteve seu objetivo esperado, ao contrário, configurou-se como modelo excludente, de puro calote fundiário, de dar destinação de terras devolutas e remanescente sem reconhecer as posses legitimas centenárias existentes nas terras públicas devolutas e remanescente, com o único objetivo de atender as pressões dos organismos internacionais de manutenção da floresta em pé.
A ausência de austeridade administrativa-financeira nas Unidades de Conservação implantadas acaba por colaborar com as pressões econômicas, políticas e sociais que se instauram sobre essas áreas, naturalmente cobiçadas em razão de seus recursos naturais e potenciais exploratórios, principalmente pela fragilidade que se encontram essas unidades de conservação quanto ao capital humano e as ferramentas necessárias de gestão ambiental e fundiária.
Assim, deflagram-se os mais variados atentados contra o Meio Ambiente em terras supostamente protegidas, envolvendo atividades ilícitas como: desmatamento, conflitos com comunidades tradicionais, extrativismo, mineração, caça e pesca predatória, e a biopirataria.
É uma situação alarmante e que exige atenção e cuidado por parte dos governantes e da sociedade, além da destinação de recursos financeiros para melhor equipar as UCs e da elaboração de política públicas efetivas consonantes com as especificidades locais.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O direito a um Meio Ambiente equilibrado figura na Ordem Jurídica contemporânea como um dos mais emblemáticos Direitos Fundamentais de Terceira Geração. A proteção do meio ambiente, assim, ganha relevo e permeia Tratados, Convenções, a Constituição e o ordenamento infraconstitucional.
A Amazônia Legal no contexto nacional e internacional, passou-se a tratar do assunto com extrema cautela, pois, apesar de haver disposição constitucional acerca de sua proteção e preservação, a grande extensão territorial dificulta a fiscalização e a articulação entre os entes federativos para a produção de políticas públicas eficazes para a região.
Assim, muitas são as disposições legais acerca do meio ambiente que se adéquam e se aplicam ao território Amazônico, entre elas a Lei nº. 9.985/2000, instituidora do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza.
Diante desse contexto, fica demonstrado que a implantação e a ampliação das áreas protegidas na Amazônia Legal não foi seguida de políticas públicas pelo Estado-União que garantissem sua conservação e proteção dos serviços ecossistêmicos, ao contrário é notório o processo de grilagem de terras, atividades econômicas ilegais, principalmente exploração madeireira, de minérios, de caça e pesca predatória, de biopirataria, e de agressões aos povos tradicionais que habitam nestes territórios.
É importante ressaltar que o descaso com as áreas protegidas é socialmente trágico, afeta a posição do Brasil como reconhecida potência ambiental, provoca a violação do estado de direito, sacrifica imenso patrimônio cultural e traz prejuízos econômicos nem de longe compensados pela renda advinda da extração predatória dos recursos destes territórios.
O Brasil, como detentor da maior biodiversidade do Planeta, não tem como garantir este ativo apenas por meio de áreas protegidas de papel, pois ficou demonstrado isso na Auditória do TCU, TCE e WWF.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 11 out. 2024.
BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9985.htm>. Acesso em 11 out. 2024.
BRASIL. Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF., 22 ago. 2024.
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BRASIL. Lei federal nº 12.651 de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF., 28 maio. 2012.
BRASIL. Decreto Federal nº 6.063, de 20 de março de 2007. Regulamenta, no âmbito federal, dispositivos da Lei no 11.284, de 2 de março de 2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF., 21 mar. 2007.
Paulo Sérgio Sampaio Figueira – Advogado, Administrador de Empresa, Ciências Agrícolas, Professor Universitário com pós-graduação em metodologia do ensino superior, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, Direito Eleitoral, Arquivologia e Documentação, com mestrado em Direito Ambiental e Políticas, Presidente da Comissão de Meio Ambiente da OAB/AP, Conselheiro do COEMA, Vice-Presidente da Região Norte da Comissão Nacional de Assuntos Fundiário da UBAU, Presidente Nacional de Meio Ambiente e Agrário da UBAM
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