por Ricardo Carneiro, Cecília Fernandes e Thábata Silva.
Considerando as medidas adotadas pelas diversas entidades governamentais para a prevenção à Pandemia de COVID-19, torna-se importante abordar as diretrizes referentes ao funcionamento dos Tribunais e dos Órgãos Ambientais, bem assim à suspensão dos prazos em processos judiciais e administrativos.
Notadamente quanto aos processos judiciais, importante destacar a Resolução nº 313, de 19.03.2020, do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, a qual estabeleceu, no âmbito do Poder Judiciário, regime de Plantão Extraordinário, a fim de uniformizar o funcionamento dos serviços judiciários, com o objetivo de prevenir o contágio pelo novo Coronavírus – Covid-19, e garantir o acesso à Justiça neste período emergencial.
Nos termos da Resolução, o Plantão Extraordinário, que funcionará em idêntico horário ao do expediente forense regular ― lembrando que os Tribunais das diferentes unidades federativas têm horários de funcionamento diversos ―, importa a suspensão do trabalho presencial de magistrados, servidores, estagiários e colaboradores nas unidades judiciárias, assegurada a manutenção dos serviços essenciais em cada Tribunal.
A Resolução determina que os tribunais definirão as atividades essenciais a serem prestadas, garantindo-se minimamente, entre outras, a distribuição de processos judiciais e administrativos, com prioridade aos procedimentos de urgência, bem como o atendimento aos advogados, procuradores, defensores públicos, membros do Ministério Público e da polícia judiciária, de forma prioritariamente remota e, excepcionalmente, de forma presencial.
Relativamente aos prazos processuais, a Resolução prevê que permanecerão suspensos até o dia 30.04.2020.
Com base nas diretrizes do CNJ, alguns órgãos administrativos também suspenderam os prazos dos processos até o dia 30.04.2020. Nesta linha seguiram o Estado de Minas Gerais ― o qual, por meio do Decreto Estadual nº 47.890, de 19.03.2020, suspendeu os prazos até o referido dia 30.04.2020, registrando que a contagem recomeçará a partir do primeiro dia útil seguinte ao término da suspensão ―, e a Agência Nacional de Mineração – ANM.
Entidades ambientais de outros Estados, bem assim IBAMA, ICMBio e demais órgãos administrativos relacionados a processos ambientais, adotaram diferentes datas para as respectivas suspensões, tanto de prazos, quanto de atendimentos presenciais.
Considerando o cenário atual, de decretação do estado de exceção em decorrência das medidas de emergência de saúde pública decorrente do CORONAVIRUS (2019-nCov), tendo em vista as medidas temporárias de prevenção ao enfrentamento deste grave problema de saúde pública, torna-se fundamental a análise das repercussões atinentes à esfera jurídico-ambiental, notadamente no âmbito dos processos de licenciamento de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais.
Primeiramente, cabe ressaltar que a licença ambiental afirma-se como categoria específica de ato administrativo, representando a exteriorização da vontade dos agentes de órgãos ou entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, objetivando atender ao interesse público, mediante o controle preventivo das atividades consideradas modificadoras dos ecossistemas e utilizadoras de recursos ambientais.
Assim caracterizado, o ato de habilitação licenciatória se insere na órbita ampliativa dos atos jurídicos, compondo-se de elementos essenciais ou intrínsecos, afetos à sua validade,[1] e de outros tantos considerados acidentais, a ele apostos para limitar ou modular a vontade emitida no exercício da função administrativa, podendo a manifestação de vontade correspondente se apresentar como simples, quando composta apenas pelos elementos essenciais (capacidade, licitude e forma), ou complexa, quando sua existência ou seus efeitos ficam submetidos à ocorrência de cláusulas acessórias, denominadas modalidades do ato jurídico.
Tais modalidades podem incidir de formas distintas, subordinando a eficácia do ato a um acontecimento futuro e incerto (condição), fixando no tempo o início ou a extinção dos efeitos dele decorrentes (termo) ou mesmo instituindo uma imposição ao titular do direito (encargo ou modus), cujo descumprimento pode ensejar sua invalidação.
Veicula a licença ambiental, por conseguinte, encargos modais restringentes do projeto licenciado, os quais são, na maioria das vezes, chamados de condicionantes do licenciamento, que traduzem a ideia de qualquer obrigação, medida, atividade ou diretriz, objetivando conformar e adequar o empreendimento aos pressupostos de proteção, preservação, conservação e melhoria do meio ambiente.
Em meio a este cenário, avulta em importância o debate acerca da abrangência dos decretos e atos normativos que determinam as suspensões de prazos em processos administrativos, no que concerne ao atendimento do conteúdo material das condicionantes ambientais, tendo em vista que o cumprimento das medidas definidas pelos planos de controle podem se revelar inviáveis, como, por exemplo, pelo comprometimento da mobilidade de mão-de-obra especializada, como é o caso da coleta de amostras para a realização de ensaios laboratoriais das campanhas ou trabalhos de campo.
Nesse sentido, é sempre necessário verificar que condicionantes e medidas previstas em planos de controle ambiental estão atreladas à operação da Unidade, a qual, se mantém seu funcionamento regular, não deve suspender monitoramentos, controles, etc.
No Estado de São Paulo, por exemplo, a CETESB, na definição de quais medidas estariam ou não abrangidas pelas suspensões, definiu, por meio de sua Diretoria Colegiada, que ficam suspensos os prazos para:
- apresentação de cumprimento de condicionantes;
- atendimento a notificações;
- cumprimento das medidas definidas pelos planos de intervenção para áreas contaminadas que se revelarem inviáveis.
Por outro lado, não foram incluídos nessas suspensões:
- os prazos referentes à renovação de licenças ambientais, autorizações, alvarás e CADRI, no âmbito dos procedimentos que tramitam de forma eletrônica;
- ações voltadas à fiscalização ambiental;
- atendimento às situações de emergências e comunicações obrigatórias à CETESB;
- cumprimento das condicionantes ambientais caracterizadas como essenciais, tais como coletas de análises dos efluentes realizadas periodicamente pelas empresas, entre outras medidas, sob pena de serem iniciadas as ações corretivas;
Não se nega, nesse contexto, que o procedimento autorizativo ambiental não se estrutura com a precisão inerente a uma fórmula matemática ou como um receituário rigidamente encerrado nas normas jurídicas dele disciplinadoras, o que dificulta, em muito, a definição daquilo que seja ou não, neste momento, essencial.
Nestes casos, importante relembrar o que lucidamente adverte ÉDIS MILARÉ:
“…ao contrário do que ocorre, por exemplo, na legislação urbanística, as normas ambientais são, por vezes, muito genéricas, não estabelecendo, via de regra, padrões específicos e determinados para esta ou aquela atividade. Nestes casos, o vazio da norma legal é geralmente preenchido por exame técnico apropriado, ou seja, pela chamada discricionariedade técnica, deferida à autoridade.”[2]
Com efeito, para os casos pontuais de impossibilidade de cumprimento das condicionantes e das medidas inseridas em planos de controle ambiental, o recomendável é requerer a suspensão daqueles encargos, em específico, ponderando o fato superveniente e justificando tecnicamente a impossibilidade.
Importante diferenciar a obrigação atendida ou em atendimento, que eventualmente não será evidenciada no prazo ― aqui é possível utilizar a prerrogativa da suspensão dos prazos ―, daquela cujo cumprimento resta de todo inviabilizado. Esta última hipótese deve estar sempre atrelada ao protocolo do pedido de suspensão, mediante apresentação de justifica técnica ou da demonstração do fato superveniente.
Destarte, recomenda-se que a orientação às equipes internas de todas as empresas seja no sentido do levantamento, pontual, de cada condicionante ou obrigação que terá o cumprimento prejudicado, procedendo à elaboração de minutas específicas, com a justificativa técnica pertinente.
Como o atendimento das condicionantes ambientais está atrelado à implantação ou operação do empreendimento, se a decisão for a de suspender as atividades da unidade, necessário que se comunique os órgãos ambientais, conforme disposições específicas de cada Estado, para posterior e eventual suspensão dos controles.
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Notas:
[1] Os elementos essenciais do ato administrativo são cinco: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade. Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 10 Ed. São Paulo: Atlas, 1998. p. 168.
[2] MILARÉ. Direito do ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 483.
