Direito Ambiental
“Quem armazena ou comercializa carne de animal silvestre não pode ser punido com multa, que deve ser aplicada apenas a quem o caça. Esse é o entendimento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), que, na última semana, manteve a anulação de uma multa aplicada pelo Ibama à Companhia Zaffari, flagrada com carne de animal silvestre em estoque.
Em 2006, a fiscalização apreendeu seis peixes da espécie dourado em um mercado da rede, em Passo Fundo (RS). O Ibama autuou a empresa em R$ 11,5 mil por infração ambiental.
A companhia entrou com recurso administrativo, mas perdeu. Posteriormente, ajuizou a ação na 2ª Vara Federal do município. Entre outros motivos, o Zaffari argumentou a falta de tipificação adequada, já que apenas adquiriu os exemplares.
De acordo com o Decreto nº 3.179/99, que regula a aplicação da Lei nº 9.605/98, ‘matar, perseguir, caçar, apanhar, utilizar espécimes da fauna silvestre, nativos ou em rota migratória, sem a devida permissão, licença ou autorização da autoridade competente, ou em desacordo com a obtida’, é infração que pode acarretar punição, inclusive penal.
Em primeira instância, a Justiça deu ganho de causa à empresa. Conforme a sentença, o verbo ‘utilizar’ não pode ser considerado sinônimo de ‘possuir em estoque’, ‘possuir em depósito’ ou até mesmo de ‘vender’ ou ‘comercializar’. O Ibama recorreu ao tribunal alegando que a venda é uma forma de utilização do animal.
A juíza federal Maria Isabel Pezzi Klein, convocada para atuar na 3ª Turma do TRF4, manteve o entendimento de primeiro grau. Em seu voto, a magistrada afirmou que, se o legislador realmente quisesse tipificar como infração o referido caso, teria descrito no art. 11 da referida lei, verbos como vender ou comercializar”.
Fonte: TRF4, 04/04/2016.
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5001080-65.2015.4.04.7104/RS
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RELATORA
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Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN
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APELANTE
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INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA
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APELADO
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COMERCIAL ZAFFARI LTDA
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ADVOGADO
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Lauro Roberto da Rosa Röesler
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RELATÓRIO
COMERCIAL ZAFFARI LTDA. ajuizou ação ordinária, com pedido liminar, contra o INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA em 13/02/2015, insurgindo-se contra o Auto de Infração nº 165505-D/2006. Segundo sustentou, o auto foi lavrado em 12/12/2006, com ciência do autuado na mesma data, interposição de recurso tempestivamente em 02/01/2007, sendo que somente em 18/03/2014 houve o julgamento do recurso, ou seja, mais de sete anos após a apresentação daquela petição. Salientou que o Decreto Federal nº 6.514/2008, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, prevê a prescrição intercorrente no prazo de três anos. Sustentou que se operou a prescrição da pretensão punitiva, pois o recurso de primeira instância demorou mais de sete anos para ser julgado. Aduziu que o artigo 71 da Lei Federal nº 9.605/98 prevê que o prazo de julgamento do Auto de Infração é de 30 dias, lapso que não foi observado pelo Poder Público. Alegou ainda as seguintes irregularidades na atuação da autarquia: (i) falta de tipificação adequada; (ii) ausência de quantificação da captura; (iii) ausência de dano ambiental reconhecida na seara criminal; (iv) reconhecimento de vício insanável alertado pela AGU/PFE; (v) impossibilidade de aplicação de multa simples, devendo ser substituída por advertência; (vi) não atendimento dos critérios legais e do princípio da proporcionalidade na aplicação do valor da multa; e (vii) não aplicação das atenuantes no julgamento da administração pública.
Na decisão do evento 17 na origem, o pleito liminar foi indeferido.
Sobreveio sentença em 20/10/2015 (processo originário, evento 32), afastando a alegação de prescrição intercorrente da pretensão punitiva, julgando procedente o pedido autoral, e extinguindo o feito com resolução de mérito (artigo 269, I, CPC), para os efeitos de anular o Auto de Infração nº 165505-D e a consequente multa imposta. Condenou o IBAMA ao pagamento de honorários advocatícios em favor dos procuradores da empresa autora, verba fixada em 15% sobre o valor atribuído à causa, sopesados os critérios dos §§3 e 4º do artigo 20 do CPC, a serem corrigidos pelo IPCA até a data de trânsito em julgado e, a partir de então, pelo IPCA acrescido dos juros da caderneta de poupança (Lei n. 11.960/09). Isenção do pagamento das custas na forma do artigo 4º, I, da Lei nº 9.289/96.
Inconformado, o IBAMA interpôs recurso de apelação (evento 37 na origem). Afirma absolutamente descabidas as teses defendidas pelo autor, já que a tipificação foi adequada, a conduta ocorreu e não houve prescrição intercorrente: o processo não ficou paralisado por mais de três anos, conforme se vê nas cópias ora juntadas. Também insurge-se contra a conclusão do juízo singular a respeito da inadequação da tipificação, pelo que seria imperativa a reforma do decisum.
Com as contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.
É o relatório.
Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN
Relatora
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5001080-65.2015.4.04.7104/RS
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RELATORA
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Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN
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APELANTE
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INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA
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APELADO
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COMERCIAL ZAFFARI LTDA
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ADVOGADO
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Lauro Roberto da Rosa Röesler
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VOTO
A sentença assim apreciou o litígio (evento 32 na origem):
II – Fundamentação
A empresa autora objetiva provimento jurisdicional que declare a nulidade do Auto de Infração nº 165505-D/2006, alegando, inicialmente, a existência de prescrição intercorrente da pretensão punitiva. Subsidiariamente, sustenta a existência de vícios e nulidades no Auto de Infração, tais como: – falta de tipificação adequada; – ausência de quantificação da captura; – ausência de dano ambiental reconhecida na seara criminal; – reconhecimento de vício insanável alertado pela AGU/PFE; – impossibilidade de aplicação de multa simples, devendo ser substituída por advertência; – não atendimento dos critérios legais e do princípio da proporcionalidade na aplicação do valor da multa; – não aplicação das atenuantes no julgamento da administração pública.
Analiso as alegações vertidas de forma articulada.
2.1. Da prescrição intercorrente da pretensão punitiva.
De início, ressalto que não se trata de crédito tributário, razão pela qual a disciplina sobre decadência e prescrição pode ser veiculada por lei ordinária, sendo inaplicável a exigência contida no artigo 146, II, da Constituição Federal.
A prescrição da pretensão punitiva administrativa ambiental encontra-se regulada pela Lei nº 9.873/99, nos seguintes termos:
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
O referido §1º estatui uma hipótese de prescrição administrativa intercorrente, que decorre da desídia do ente ambiental ao apurar a autoria e materialidade da infração ambiental. Ou seja, uma vez sobrestado o curso do procedimento administrativo por mais de três anos sem um mísero despacho sequer, operar-se-á a prescrição extintiva intercorrente.
O Auto de Infração nº 165505, Série D, foi lavrado em 12/12/2006, ocasião na qual a empresa autora restou ciente da autuação, apondo assinatura no respectivo Auto (PROCADM1, evento 27). Seguiram-se os seguintes atos processuais:
– em 02/01/2007: a empresa autora apresentou recurso administrativo (PROCADM1-4, evento 27), dando início ao processo nº 02023.000002/2007-41;
– em 11/01/2007: o processo foi remetido à DIJUR/RS para análise da defesa (evento 27);
– em 08/07/2009: proferido despacho nos seguintes termos: ‘Considerando a solicitação contida no Memorando nº 132/2009 da Superintendência do IBAMA, encaminhe-se à equipe técnica referida no art. 6º da IN IBAMA nº 14/09 para instrução processual.’ (PROCADM4, evento 27, pág. 11);
– em 07/05/2011: proferido o despacho nº 094/2011, solicitando manifestação jurídica quanto à possibilidade de vício insanável (PROCADM4, evento 27, pág. 15);
– em 06/06/2011: certidão certificando juntada de defesa adminitrativa protocolada em 02/01/2007 – tempestiva (PROCADM4, evento 27, pág. 13);
– em 22/07/2013: proferida a Nota nº 158/2013 PFE/IBAMA/RS no seguinte sentido: ‘Ante o exposto, remeta-se à Autoridade Julgadora para prosseguimento, com sugestão de não incluir o acréscrimo de que trata o art. 11, inciso II, Decreto 3.179/99, avaliando a possibilidade de reenquadramento para a infração de que trata do artigo 55 do Decreto 3.179/99.’ (PROCADM5, evento 27);
– em 25/07/2013: foi anexada certidão negativa de agravamento (PROCADM6, evento 27, PÁG. 3);
– em 25/07/2013: foi proferida a manifestação instrutória nº 163 – RS/SUPES, com a seguinte conclusão: ‘Tendo em vista o exposto acima, necessário: Notificar o autuado para apresentação de alegações finais. Decorrido o prazo para apresentação de alegações finais, encaminhar os autos à autoridade julgadora, designada nos termos do art. 3º da IN nº 10/2012, para julgamento de 1ª instância. Encaminhar os autos ao setor de fiscalização para realizar a notificação da lvratura do autor de infração ao Ministério Público.’ (PROCADM6, evento 27, pág. 6). Na mesma data foi expedido edital de notificação para apresentação de alegações finais nº 11/2013 (pág. 7);
– em 18/03/2014: foi proferida decisão administrativa eletrônica de 1ª instância nº 376 – RS/SUPES, com o seguinte teor: ‘Diante do exposto, DECIDO pela homologação do auto de infração e confirmação das demais sanções aplicadas, visto que autoria e materialidade restaram devidamente configuradas, conforme auto de infração epigrafado e relatório de fiscalização. O enquadramento legal e dosimetria foram adequadamente tratados nos referidos instrumentos, à luz da conduta praticada. Mantenho a sanção de multa simples no valro inicialmente indicado pelo agente autuante, ou seja, R$ 8.000,00. Ratifico a destinação dada aos produtos apreendidos, constante de documento à fl. 03, devido a sua perecibilidade.’ (PROCADM6, evento 27, pág. 12);
– em 27/05/2014: a empresa autora foi cientificada da decisão de 1ª instância (PROCADM6, evento 27, pág. 17);
– em 13/06/2014: a empresa autora apresentou recurso administrativo para a 2ª instância (PROCADM6, evento 27, pág. 19-41);
– 03/11/2014: foi proferida decisão recursal nº 222 – RS/SUPES, com o seguinte teor: ‘Diante do exposto, DECIDO pelo IMPROVIMENTO DO RECURSO INTERPOSTO, mantendo-se a decisão de primeira instância que homologou a presente autuação, fixando em definitivo o valor da multa em R$ 8.000,00 conforme decisão de 1ª instância.’ (PROCADM6, evento 27, pág. 47);
– 19/01/2015: a empresa autora foi notificada da decisão proferida em sede recursal (PROCADM6, evento 27, pág. 52).
Pois bem. Analisando os lapsos temporais dos atos processuais praticados nos autos do processo administrativo, verifico que não ocorreu a incidência da prescrição intercorrente, pois o processo não ficou parado por mais de três anos sem despacho e/ou decisão.
Quanto ao descumprimento do prazo de 30 dias para julgamento do Auto de Infração (artigo 71, II, da Lei nº 9.605/98), anoto que se trata de mera irregularidade, não possuindo o condão de nulificar o processo administrativo, especialmente por não se tratar de prazo peremptório. Nesse sentido:
APURAÇÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. INOBSERVÂNCIA DO PRAZO DO INCISO II DO ART. 71 DA LEI N.º 9.605/98. NULIDADE INEXISTENTE. 1. O prazo de 30 (trinta) dias previsto no inciso II do artigo 71 da Lei n.º 9.605/98 não é peremptório, mas sim prazo impróprio, não acarretando nulidade dos atos processuais. 2. A pré-existência (e consequente análise) do julgamento administrativo é desnecessária para a resolução da lide, nos termos em que foram postos os pedidos e depois de estabilizada a demanda. [TRF4, AG 5007926-75.2012.404.0000, Quarta Turma, Relator Jorge Antônio Maurique, D.E. 25/07/2012]
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. DESTRUIÇÃO DE FLORESTA NATIVA. MULTA. CONVÊNIO FIRMADO com O ESTADO DE SANTA CATARINA. COMPETÊNCIA DA POLÍCIA MILITAR PARA A LAVRATURA DO AUTO DE INFRAÇÃO ambiental. LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. BENEFÍCIO DA REDUÇÃO MULTA. INAPLICabilidade.[…] 3. O prazo de julgamento do auto de infração, estabelecido pelo art. 71, II, da Lei nº 9.605/98, não é preclusivo, assim como os prazos judiciais. Sua eventual extrapolação não é suficiente para desconstituir a legitimidade do auto de infração, notadamente quando não traz prejuízo à defesa. Afasta-se, assim, o fundamento de que o processo administrativo é nulo. […] 5. Apelação improvida. [TRF4, AC 2008.72.12.000690-4, Terceira Turma, Relator Nicolau Konkel Junior, D.E. 03/02/2012]
Afasto, portanto, a alegação da empresa autora nesse sentido.
2.2. Da falta de tipificação adequada.
No âmbito federal, a infração administrativa ambiental é tratada de forma genérica pela Lei nº 9.605/98, como sendo ‘toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente’ (artigo 70).
Essa Lei foi regulamentada pelo Decreto nº 3.179/99 – que dispunha sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências -, hoje revogado pelo Decreto nº 6.514/08, que veio aperfeiçoar a antiga regulamentação.
Cumpre registrar que a descrição da conduta típica, para fins de infração administrativa, pode vir regulamentada por meio de Decreto, desde que a norma esteja dentro dos contornos previstos na Lei nº 9.605/98. Conforme ponderado pelo professor e procurador federal Frederico Amado (in Direito Ambiental Esquematizado, 6ª edição, Editora Método, São Paulo, pág; 590):
[…] não viola o Princípio da Estrita Legalidade a instituição de um tipo genérico por lei, a ser regulamentado via decreto, como ocorre com o citado diploma, uma vez que até em Direito Penal Ambiental já se admite a criação de normas penais em branco heterogêneas, ante o caráter concretista e interdisciplinar do meio ambiente.
Nesse sentido:
AMBIENTAL. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. CAMPO DE APLICAÇÃO. LEI9.605/1998. TRANSPORTE IRREGULAR DE CARVÃO VEGETAL DE ESPÉCIESNATIVAS. INDÚSTRIA SIDERÚRGICA. INFRAÇÃO PENAL E ADMINISTRATIVA.MULTA. LEGALIDADE. DISTINÇÃO ENTRE SANÇÃO ADMINISTRATIVA E SANÇÃOPENAL. LEGITIMIDADE DO DECRETO REGULAMENTADOR. […] .2. A multa aplicada pela autoridade administrativa é autônoma edistinta das sanções criminais cominadas à mesma conduta, estando respaldada no poder de polícia ambiental. […] .4. A Lei 9.605/1998, embora conhecida popular e imprecisamente por Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente, a rigor trata, de maneira simultânea e em partes diferentes do seu texto, de infrações penais e infrações administrativas.5. No campo das infrações administrativas, exige-se do legislador ordinário apenas que estabeleça as condutas genéricas (ou tipo genérico) consideradas ilegais, bem como o rol e limites das sanções previstas, deixando-se a especificação daquelas e destas para a regulamentação, por meio de Decreto.6. De forma legalmente adequada, embora genérica, o art. 70 da Lei9.605/1998 prevê, como infração administrativa ambiental, ‘toda açãoou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção,proteção e recuperação do meio ambiente’. É o que basta para, com acomplementação do Decreto regulamentador, cumprir o princípio dalegalidade, que, no Direito Administrativo, não pode ser interpretado mais rigorosamente que no Direito Penal, campo em quese admitem tipos abertos e até em branco.[…]11. Recurso Especial provido. [STJ, REsp 1137314, Segunda Turma, Rel. Ministro Herman Banjamin, DJE 04/05/2011]
A empresa autora foi autuada por ‘Possuir em estoque, no estabelecimento comercial (mercado) 06 (seis) exemplares de peixe da espécie dourado, em desacordo com a legislação vigente.’, conforme Auto de Infração nº 165505-D, lavrado em 12/12/2006 (PROCADM1, evento 27), com base nos seguintes dispositivos legais: artigo 70 da Lei nº 9.605/98; artigo 11, I, c/c 2º, II e IV, do Decreto Federal nº 3.179/99; artigo 1º do Decreto Estadual nº 41.672/02. Os dispositivos regulamentares possuem a seguinte disposição:
Decreto Federal nº 3.179/99:
Art. 11. Matar, perseguir, caçar, apanhar, utilizar espécimes da fauna silvestre, nativos ou em rota migratória, sem a devida permissão, licença ou autorização da autoridade competente, ou em desacordo com a obtida:
Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais), por unidade com acréscimo por exemplar excedentede:
I – R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por unidade de espécie constante da lista oficial de fauna brasileira ameaçada de extinção e do Anexo I da ComércioInternacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção-CITES; e
Art. 2o As infrações administrativas são punidas comas seguintes sanções:
[…]
II – multa simples;
[…]
IV – apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora,instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados nainfração;
Decreto Estadual nº 41.672/02:
Art. 1º – Ficam declaradas como espécies da fauna silvestre ameaçadas de extinção, no território gaúcho, as constantes do Anexo deste Decreto.
Estão descritos no caput do artigo 11 apenas os seguintes verbos: ‘matar’, ‘perseguir’, ‘caçar’, ‘apanhar’ e ‘utilizar’ espécimes da fauna silvestre.
Os verbos ‘matar’, ‘perseguir’, ‘caçar’ e ‘apanhar’ se aplicam especificamente às ações praticadas por caçadores e/ou pescadores de animais silvestres, e não por eventuais empresas revendedoras desses animais.
Por sua vez, o verbo ‘utilizar’ não pode ser tido como sinônimo de ‘possuir em estoque’, ‘possuir em depósito’ ou até mesmo de ‘vender’ ou ‘comercializar’, pois evidentemente se essa fosse a intenção do legislador esses verbos estariam descritos no caput do referido dispositivo, uma vez que à época tais expressões já eram conhecidas pelo legislador, inclusive para tipificar outras infrações administrativas, a exemplo do artigo 43 do Decreto nº 3.179/99:
Art. 43. Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou substânciatóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com asexigências estabelecidas em leis ou em seus regulamentos:
Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais).
Poder-se-ia argumentar que isso não ocorreu em razão destes verbos (vender, expor à venda, ter em depósito, etc) estarem previstos no artigo 11, §1º, III, do aludido Decreto. Entretanto, resta claro que o legislador quis tipificar situações completamente diversas: uma no caput para proteger a fauna silvestre referindo-se apenas a animais retirados da natureza e, de outra ponta, no inciso III, §1º, do mesmo artigo, referindo-se a animais ‘provenientes de criadouros não autorizados ou sem a devida permissão’.
Quem utiliza animal silvestre, na verdade, não é o comerciante, ou seja, não é aquela pessoa e/ou empresa que o adquire com o intuito de revendê-lo para fins de obtenção de lucro, mas sim aquele que o adquire para uso ou consumo final, seja para utilizar em experiências, em trabalhos forçados, para exibição em espetáculos, para abate ou consumo da carne, ou para mero deleite, como ‘animais domésticos’, etc.
O Auto de Infração constitui ato administrativo punitivo decorrente do exercício do poder de polícia da Administração Pública em matéria ambiental.
No entanto, a aplicação de sanção administrativa, decorrente do exercício do poder de polícia ambiental, somente se torna legítima quando o ato praticado pelo administrado estiver previamente tipificado como infração administrativa. Em outras, palavras, se não houver subsunção do fato à hipótese prevista de modo abstrato pela norma, a sanção não pode ser aplicada.
No caso em exame, a sanção administrativa foi imposta com base em dispositivo legal inaplicável à conduta do administrado.
Aliás, veja-se que no âmbito do próprio processo administrativo nº 02023.000002/2007-41, foi ventilada a hipótese de vício insanável, conforme parecista do IBAMA, nos seguintes termos:
[…]
Da descrição da infração e do enquadramento utilizado, denota-se que autuação deveu-se ao fato da empresa ter em estoque espécimes de peixes constante em lista da fauna silvestre ameaçada de extinção no RS – Dec Est. 41.67202.
Ocorre que, à data da autuação e na vigência do Dec. 3.179/99, a redação dada pelo art. 11-I alude a fato típico diverso (caput) ao descrito no AI e previsão de acréscimo de multa por unidade de espécie constante na lista oficial da fauna brasileira ameaça de extinção e do Anexo I da CITES; o que se entende não configurar no caso em tela.
Solicita-se manifestação desta PFE quanto ao exposto acima, bem como às razões de ordem jurídica apresentadas na defesa administrativa e julgada controversas.
A Procuradoria Federal Especializada emitiu a Nota Técnica nº 15/2013, com o seguinte teor:
O Decreto 6.514/08 considera vício insanável aquele em que a correção da autuação implica modificação do fato descrito no auto de infração (art. 100, §1º).
No caso, o fato de o dourado e o surubim figurarem apenas na Lista da Fauna Silvestre Ameaçadora de Extinção no estado do Rio Grande do Sul (Decreto Estadual 41.672/2002) não modifica o fato de que o autuado transportava espécimes da fauna silvestre ameaçadas de extinção.
Em outras palavras, a autuação está bem descrita e reflete a realidade dos fatos.
Todavia, isso, não quer dizer que será possível aplicar o acréscimo de que tratava o Decreto 3.179/99, porque este previa multa de R$ 3.000,00 por unidade de espécie constante na lista oficial de fauna brasileira ameaçada de extinção, lista que é divulgada pelo Ministério do Meio Ambiente, ou seja, se o dourado e o surubim figuravam na lista de ameaçados apenas no decreto estadual (em 15.02.2008, o Decreto estadual 45.480 suspendeu a situação de ameaçados em relação a tais peixes), não é possível aplicar o acréscimo de R$ 3.000,00; ressalte-se que esse entendimento não se aplica na vigência do Decreto 6.514/08, cabendo destacar que os Decretos 45.768/08 e 45.480/2008 suspenderam os efeitos do Decreto 41.672 em relação ao dourado e ao surubim; todavia, o Ministério Público Estadual ajuizou a Ação Civil Pública 10802955103 cujo pedido liminar foi deferido pelo juiz para suspender os efeitos desses últimos decretos, ou seja, tanto o dourado quanto o surubim continuam integrando a lista estadual da fauna ameaçada de extinção.
Ocorre que conforme estabelece o art. 123 do Decreto 6.514/08, a decisão da autoridade julgadora não se vincula às sanções aplicadas pelo agente autuante, ou ao valor da multa, podendo, em decisão motivada, de ofício ou a requerimento do interessado, minorar, manter ou majorar o seu valor, respeitados os limites estabelecidos na legislação ambiental vigente.
Conclusão. Ante o exposto, remeta-se à Autoridade Julgadora para prosseguimento, com a sugestão de não incluir o acréscimo de que trata o art. 11, inciso II, Decreto 3.179/99, avaliando a possibilidade de reenquadramento para infração de que trata do artigo 55 do Decreto 3.179/99.
A decisão de 1ª instância manteve a autuação e a multa aplicada (R$ 8.000,00). No que tange à tese da ausência de nexo entre a infração descrita e o caput do artigo 11 do Decreto nº 3.179/99, deliberou o seguinte:
[…]
A autuada alega na defesa ausência de nexo entre a infração descrita e o caput do artigo 11 do Decreto 3.179/99. Não há que prosperar a alegação haja visto que o agente capitulou o auto de infração no Artigo 11 do Decreto, em sua íntegra e não somente no caput. Desta forma, encontra-se capitulada a conduta no §1º, III, do artigo 11 do referido Decreto.
A decisão de 2ª instância apenas manteve a decisão de 1ª instância, nos seus próprios fundamentos.
Ou seja, o próprio órgão administrativo percebeu que o dispostivo legal invocado não configuraria o caso em exame, solicitando parecer da Procuradoria Federal Especializada.
Ocorre que a PFE não analisou o enquadramento da conduta da empresa autora ao caput do tipo legal, conforme aventado pelo parecista do IBAMA, mas apenas sugeriu o não acréscimo do artigo 11, II, do Decreto nº 3.179/99 (multa de R$ 3.000,00) e a possibilidade de reenquadramento para a infração do artigo 55 do Decreto nº 3.179/99. No entanto, cabe registrar que o acréscimo do artigo 11, II, do Decreto nº 3.179/99 (R$ 3.000,00) não foi objeto da autuação, mas apenas o acréscimo do inciso I (R$ 5.000,00).
Já a decisão administrativa de 1ª instância afastou a defesa da empresa autora, alegando que o agente capitulou o auto de infração no artigo 11 do decreto em sua íntegra e não somente no caput, encontrando-se capitulada a conduta no §1º, III, do artigo 11.
No entanto, equivoca-se a autoridade julgadora, uma vez que, no Auto de Infração nº 165505-D (PROCADM1, evento 27) consta expressamente o seguinte enquadramento legal: artigo 70 da Lei nº 9.605/98; artigo 11, I, c/c 2º, II e IV, do Decreto Federal nº 3.179/99; artigo 1º do Decreto Estadual nº 41.672/02. Quer dizer, não há menção ao artigo 11, §1º, III, do Decreto nº 3.179/99.
Além disso, conforme já deliberado alhures, o caput do artigo 11 e o inciso III do §1º do artigo 11 tratam de situações completamente diversas, pois enquanto o caput refere-se a animais retirados do seu habitat natural, o inciso III do §1º trata de animais ‘provenientes de criadouros não autorizados ou sem a devida permissão’, situação claramente não identificada no auto de infração.
Quanto a eventual possibilidade de reenquadramento da conduta, cumpre registrar que a autoridade judicial não pode considerar um outro dispositivo legal que ampare o auto de infração, quando a própria autoridade administrativa assim não o fez. Notoriamente, a autoridade judicial não pode fazer as vezes da autoridade administrativa, aplicando outro fundamento legal que não foi aposto no auto de infração.
Nesse contexto, impõe-se o reconhecimento da nulidade do Auto de Infração nº 165505-D por ausência de tipificação adequada, ficando prejudicadas as demais alegações vertidas pela empresa autora.
Merece confirmação o decisum.
O auto de infração constitui ato administrativo dotado de imperatividade, presunção relativa de legitimidade e de veracidade, com a admissão de prova em contrário. Por conseguinte, apenas por prova inequívoca de inexistência dos fatos descritos no auto de infração, atipicidade da conduta ou vício em um de seus elementos componentes (sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade) poderá ser desconstituída a autuação.
Como consequência, se a parte autora objetiva o reconhecimento judicial da nulidade de ato administrativo que lhe impôs a penalidade deve elidir a presunção de legalidade e veracidade da qual se reveste o auto de infração, desde que, por óbvio, este não tenha desrespeitado os princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório.
De outra parte, tem-se que a prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal direta e indireta é regulada pela Lei 9.873/1999, a qual dispõe:
Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
(…)
Art. 2º. Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
II – por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
III – pela decisão condenatória recorrível.
IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.
(…)
Art. 3º. Suspende-se a prescrição durante a vigência:
I – dos compromissos de cessação ou de desempenho, respectivamente, previstos nos arts. 53 e 58 da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994;
II – do termo de compromisso de que trata o § 5º do art. 11 da Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, com a redação dada pela Lei nº 9.457, de 5 de maio de 1997.
Para que a inércia da Administração Pública reste caracterizada, é necessária a paralisação do processo e a pendência de julgamento ou despacho, conforme dispõe o art. 1º, § 1º, da Lei n.º 9.873/99. Informes e notas técnicas – dependendo do seu conteúdo – constituem atos de impulsionamento do processo administrativo, pois encaminham a apuração dos fatos, influem na atuação positiva da Administração e embasam sua deliberação final, especialmente quando contêm a análise dos argumentos de defesa apresentados pela empresa, em confronto com a legislação de regência. Portanto, não configuram meros atos de expediente, destituídos de conteúdo valorativo ou sem efeito para a solução do litígio na esfera administrativa.
A amparar este entendimento, vejam-se os seguintes precedentes da Segunda Seção desta Corte:
ADMINISTRATIVO. TELEFONIA. MULTA ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ADMINISTRATIVA. ART. 1º, § 1º, DA LEI N.º 9.873/99. NÃO OCORRÊNCIA. É necessária a inércia da Administração Pública por três anos ininterruptos para ocorrência da prescrição intercorrente no âmbito do processo administrativo, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei n.º 9.873/99. Os informes e notas técnicas – conforme o seu conteúdo – constituem atos de impulsionamento do processo administrativo, pois encaminham a apuração dos fatos, influem na atuação positiva da Administração e embasam sua deliberação final, especialmente quando contêm a análise dos argumentos de defesa apresentados pela empresa, em confronto com a legislação de regência. Portanto, não configuram meros atos de expediente, destituídos de conteúdo valorativo ou sem efeito para a solução do litígio na esfera administrativa. (TRF4, EINF 5001538-45.2011.404.7000, Segunda Seção, Relatora p/ Acórdão Vivian Josete Pantaleão Caminha, juntado aos autos em 27/06/2014)
EMBARGOS INFRINGENTES. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. 1. Ação de execução fiscal movida pelo IBAMA para haver quantia relativa a multa ambiental, tendo o executado apresentado objeção à execução ao fundamento da decadência ou prescrição. 2. Na sentença o Juízo reconheceu a prescrição no curso do procedimento administrativo (art. 1º, § 1º, Lei nº 9.873/99), ante o decurso de lapso superior a três anos com paralisação processual entre o encaminhamento da solicitação de vistoria técnica ao Escritório Regional do IBAMA em Caçador em 22.01.2004, e a designação de equipe técnica para a referida vistoria em 17.07.2007. 3. Não houve a paralisação do procedimento administrativo por mais de três anos, na medida em que verificadas determinações necessárias pelas autoridades administrativas no período apontado como de paralisia processual, com aptidão para interromper o curso do prazo prescricional na forma do inciso II, artigo 2º, Lei nº 9.873/99. (TRF4, EINF 5002076-96.2011.404.7203, Segunda Seção, Relatora p/ Acórdão Marga Inge Barth Tessler, juntado aos autos em 16/12/2013)
Dessa forma, adequada a análise concluindo não incidente ao caso a prescrição intercorrente.
Prosseguindo, há precedentes nesta Corte afirmando que decreto que disciplina as infrações administrativas ambientais não padece de nenhuma ilegalidade, na medida em que apenas detalha as previsões da Lei n.º 9.605/98, facilitando a sua execução pela administração pública, sem, com isso, invadir a esfera legislativa reservada às leis (como exemplo, veja-se: Apelação Cível nº 5000045-64.2011.404.7119, 3ª Turma, Des. Federal Maria Lúcia Luz Leiria, por unanimidade, juntado aos autos em 20/09/2012).
Finalmente, atento às regulamentações existentes (tanto federal quanto estadual: Decreto Federal nº 3.179/99; e Decreto Estadual nº 41.672/02) para enquadramento da situação descrita no auto de infração em questão, não há reparos a fazer à sentença no ponto em que reconhece a nulidade do Auto de Infração nº 165505-D por ausência de tipificação adequada.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação, nos termos da fundamentação.
Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN
Relatora
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5001080-65.2015.4.04.7104/RS
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RELATORA
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Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN
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APELANTE
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INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA
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APELADO
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COMERCIAL ZAFFARI LTDA
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ADVOGADO
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Lauro Roberto da Rosa Röesler
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EMENTA
AMBIENTAL. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. MULTA. IBAMA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. NÃO INCIDENTE. CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE DE DECRETO QUE REGULAMENTA A LEI 9.605/98 DESCREVENDO INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS. AUSÊNCIA DE TIPIFICAÇÃO ADEQUADA. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO.
– O auto de infração constitui ato administrativo dotado de imperatividade, presunção relativa de legitimidade e de legalidade, com a admissão de prova em contrário. Apenas por prova inequívoca de inexistência dos fatos descritos no auto de infração, atipicidade da conduta ou vício em um de seus elementos componentes (sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade) poderá ser desconstituída a autuação.
– É necessária a inércia da Administração Pública por três anos ininterruptos para ocorrência da prescrição intercorrente no âmbito do processo administrativo, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei n.º 9.873/99.
– Hipótese em que não houve a paralisação do procedimento por mais de três anos, na medida em que verificadas determinações necessárias pelas autoridades administrativas no período apontado como de paralisia. Precedentes desta Corte.
– Há precedentes nesta corte afirmando que decreto que disciplina as infrações administrativas ambientais não padece de nenhuma ilegalidade, na medida em que apenas detalha as previsões da Lei n.º 9.605/98, facilitando a sua execução pela administração pública, sem, com isso, invadir a esfera legislativa reservada às leis (como exemplo, veja-se: Apelação Cível nº 5000045-64.2011.404.7119, 3ª Turma, Des. Federal Maria Lúcia Luz Leiria, por unanimidade, juntado aos autos em 20/09/2012).
– Finalmente, atento às regulamentações existentes (tanto federal quanto estadual: Decreto Federal nº 3.179/99; e Decreto Estadual nº 41.672/02) para enquadramento da situação descrita na atuação punitiva da autarquia, não há reparos a fazer à sentença no ponto em que reconhece a nulidade do Auto de Infração por ausência de tipificação adequada.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Colenda 3a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 30 de março de 2016.
Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN
Relatora
