Legislação ambiental no Brasil: panaceia ou equação impossível? Algumas reflexões

por Deivison Pedrosa, Enio Fonseca e Ricardo Carneiro[1]

 

Ninguém é indiferente aos aspectos que estão associados à temática ambiental.

A importância das questões relacionados ao meio ambiente é crescente em toda a sociedade mundial, e cada vez mais são exigidas e demandadas iniciativas, práticas, métodos e processos objetivando a manutenção da estabilidade do Planeta e de todos os seres que o habitam.

Recentes acontecimentos, como grandes incêndios florestais em vários biomas do mundo, acidentes diversos como vazamento de óleo, rompimento de barragens, mudanças climáticas, afetando a produção e a qualidade de vida, o aumento de espécies em risco de extinção, a pobreza, a fome, as emissões de gases de efeito estufa, pandemias e tantos outros, fazem parte da rotina e dos debates das sociedades contemporâneas.

Trata-se de assunto de enorme amplitude e implicações, com efeitos significativos, e sobre os quais têm se debruçado parcelas expressivas da comunidade científica, planejadores públicos e agentes econômicos.

Dado seu amplo espectro de inter-relações, pretendemos, neste artigo, refletir sobre a legislação ambiental no Brasil, sua dinâmica evolutiva e efetividade, avaliando se seria uma panaceia para todas nossas mazelas ou uma equação de difícil ou impossível deslinde.

O tema avulta em importância exatamente num momento em que o Congresso, se debruça sobre uma ampla discussão interna e com toda os grupos de interesse com vistas à formatação da chamada Lei Geral de Licenciamento, aguardada por muitos como o texto normativo capaz de aplacar as grandes dificuldades relacionadas aos procedimentos licenciatórios e autorizativos referentes às atividades utilizadoras de recursos ambientais.

Na história da humanidade, as leis, normas e regramentos de conduta sempre estiveram presentes como instrumento de organização da sociedade, estabelecendo o que cada indivíduo podia ou não fazer; o que era certo ou errado.

Em muitas das civilizações da antiguidade, existem registros de códigos de conduta, a exemplo do implantado pelo Imperador chinês Fuxi ente os anos 2853-2738 a.C. O líder Urukagina, da antiga Mesopotâmia, criou um repertório de leis entre os anos 2351- 2342 a.C. Ur-Nammu, governante sumério, criou um Código em torno do ano 2050 a.C. Hamurabi, rei da Babilônia, promulgou, por volta do ano de 1700 a.c., uma compilação de leis escritas que ficou conhecida pelo princípio “olho por olho, dente por dente.” Na Dinastia Zhou foi elaborado o mais antigo documento legal chinês: o código Kang Gao, no séc. XI a.C.

Outros códigos de lei também foram surgindo ao longo do tempo. Alguns de cunho religioso, como os Dez Mandamentos, que mesmo tendo surgido por volta de 1500 a.C. são usados por muitas religiões, com adaptações, até os dias atuais. Sociedades antigas, como as gregas e romanas, também tinham suas leis marcadas por forte influência dos costumes, da religião e da moral. Na Idade Média, especialmente entre os séculos XV ao XVIII, as leis tinham supremacia sobre os costumes, de forma a justificar o poder dos monarcas, que encontravam fundamento diretamente nas leis divinas.

Com a formação do Estado Moderno e a adoção da diretriz de separação dos poderes, as leis se tornaram um instrumento de tutela das liberdades individuais, assegurando a elaboração de normas jurídicas segundo procedimentos democráticos e fazendo surgir o Estado Constitucional, com o amparo dos direitos e garantias fundamentais do cidadão.

Na verdade, como reação ao longo período histórico do chamado absolutismo monárquico, o modelo sociopolítico, jurídico e econômico do liberalismo surgiu a partir das revoluções burguesas do século XVIII, pretendendo esvaziar o conteúdo da lei de todo e qualquer critério subjetivo, transformando-a em um preceito racional dotado de generalidade e abstração, como forma de manter o Estado afastado das manifestações da vida privada.

É, pois, dentro desse contexto que surgem os grandes movimentos codificadores no direito continental europeu, consagrando os conceitos de durabilidade e permanência temporal dos textos legais e de imutabilidade das instituições jurídicas, refletindo, ademais, as escassas perspectivas de uma sociedade estática, que pouco vislumbrava dos horizontes da história. Pensando o presente de acordo com os valores  e critérios dos tempos pretéritos, o homem não olhava para o futuro, já que era o passado o repositório dos exemplos e experiências reveladoras do como e do que fazer ou pensar.

O advento do Estado Social intervencionista, no entanto, alterou drasticamente a concepção material e a funcionalidade da lei, vocacionada a norma jurídica, sobretudo a partir dos fins do século XIX e do início do século XX, a atuar como ferramenta para a realização de fins determinados, como providência concreta face a situações conjunturais e passageiras e como meio de reforma social e de transformação da realidade.

Diante desse verdadeiro caráter instrumental do direito, as respostas legislativas passaram a ser oferecidas de forma cada vez mais acelerada e tópica, enfatizando novas características dos textos normativos, como a maleabilidade e a flexibilidade, sobretudo no tocante ao gerenciamento da política econômica.

A lei transforma-se numa “medida“, incorporando, de certo modo, o conteúdo do ato administrativo e do ato político.

Alteraram-se, assim, as relações e o equilíbrio político entre os Poderes Legislativo e Executivo, porquanto tenha este último alcançado uma esfera de poder normativo e regulador autônomo, por ter sempre se mostrado mais ágil e flexível na condução vida social e econômica, desvencilhado que está da lentidão e dos óbices imanentes ao processo legislativo clássico.

De fato, a atividade administrativa moderna não mais se limita a proceder à mera execução das leis. Isso porque, como não pode disciplinar toda a complexa, variada e imprevisível atividade de conformação e intervenção econômica, o legislador abre cada vez mais à Administração Pública uma larga margem de liberdade de ação, tomando corpo o que vem sendo reconhecido como uma verdadeira derrocada das concepções tradicionais acerca dos princípios da legalidade e da igualdade.

Nessa perspectiva, a crise da lei é hoje uma temática quase tão recorrente quanto a própria proclamação formal do princípio da reserva de lei como o grande instrumento garantidor do processo definidor de direitos e de obrigações nas democracias contemporâneas.

Fatores diversos explicam este quase universal fenômeno de esfacelamento da proeminência da lei como fonte do direito, podendo-se mencionar, por todos:

• o fenômeno conhecido como inflação legislativa, materializado num excesso de leis e na banalização do ofício legiferante, esvaziando o sentido de respeito ao papel de centralidade que as normas legais ocupavam no ordenamento jurídico;
• a emergência do tecnicismo, evidenciando a incapacidade de os Parlamentos darem respostas rápidas a um mundo cada vez mais complexo e em constante transformação;
• a perda do sentido de sacralidade e o fim da glorificação mítica da lei; e
• a substituição do positivismo legalista pelo constitucionalismo, deixando de ser a lei — desde muito —, a forma mais eloquente de manifestação da vontade social.

Sob uma tal concepção, a lei perde o seu protagonismo como forma criadora do direito, tornando-se apenas mais um dentre os muitos instrumentos que integram e ensejam o próprio sistema jurídico, à vista do que não têm sido poucos os que apregoam  que a legalidade positiva teria sido substituída pelo papel centralizador da Constituição, que passa não apenas a habilitar diretamente as competências administrativas, como também a servir de critério e de fundamento imediato para a tomada de decisões por parte do administrador, independentemente da existência de regramento legal preceptivo.

Não se desconhece, destarte, que, em algumas de suas disposições, a Constituição brasileira outorgou ao Chefe do Executivo e a esferas governamentais específicas uma parcela significativa de poder normativo, sendo o que se observa:

• na faculdade de o Presidente da  República editar Medidas Provisórias em casos de urgência e relevância (art. 62);
• no poder regulamentar autônomo para dispor, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento da Administração Pública Federal e sobre extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos (art. 84, inciso VI);
• na estruturação de órgãos reguladores dos serviços de telecomunicações (art. 21, inciso XI) e do monopólio da União sobre a pesquisa e a lavra de jazidas de petróleo, gás natural e  outros hidrocarbonetos fluidos, o refino, a importação e exportação, além do transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional (art. 177, § 2º, inciso III);
• no reconhecimento do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica (art. 174).

Impossível não atentar, contudo, para o fato de que foi a própria Carta Republicana que procurou resgatar as atribuições irrenunciáveis do Poder Legislativo, tendo o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, em seu art. 25, revogado todos os dispositivos legais que atribuíam ou delegavam, a órgão do Poder Executivo, competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no tocante à ação normativa.

Tal dispositivo — bem se ressalte —, tem inequívoca e absoluta aplicação bidirecional, servindo não apenas para suprimir as anteriores regras delegatórias de competência, como também, por óbvio, para bloquear quaisquer preceitos de abdicação legislativa, editados posteriormente à CR/1988.

De todo modo, voltando ao tema subjacente ao presente trabalho, deve-se reconhecer que a normatização do uso dos recursos ambientais é fenômeno antigo em nosso País, encontrando-se manifestações rudimentares nas Ordenações Afonsinas, Manauelinas e Filipinas.

Aspectos ambientais diversos aparecem no Código Criminal de 1830 que tipificou o corte ilegal de madeira. Em 1850, a Lei nº 601/1850 discriminou a ocupação do solo no que diz respeito a ilícitos como desmatamentos e incêndios criminosos.

Após a década de 1930, observa-se o estabelecimento do controle federal sobre o uso e ocupação do território e de seus recursos naturais.

Surgiram instrumentos legais específicos, como o Código de Águas – Decreto nº 24.643/1934, o Código de Pesca – Decreto-Lei nº 794/1938 (substituído pelo Decreto-Lei nº 221/1967), o Código de Caça – Decreto-lei nº 5.894/1943, revogado pela Lei nº 5.197/1967), o Código de Minas – Decreto-lei nº 1.985/1940 (alterado pelo Decreto-Lei nº 227/1967), e o Código Florestal – Decreto nº 23.793/1934, ao depois revogado pela Lei nº 4.771/1965.

Um marco significativo da legislação ambiental foi a Lei nº 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seguida, anos depois, pela Lei da Ação Civil Pública – Lei nº 7.347/1985.

A Constituição de 1988 abraçou a questão ambiental em capítulo especial, sendo que o art. 225, muito mais do que reconhecer um direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, consagra um dever imposto ao Poder Público e à coletividade em geral, no sentido de defender e preservar o equilíbrio ecológico essencial à sadia qualidade de vida.

Dez anos depois, a Lei de Crimes Ambientais – Lei nº 9.605/1998, trouxe novos entendimentos legais sobre sanções penais e administrativas aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Desde então, a edição de normas ambientais, em todos os níveis federados, cresceu em progressão geométrica no País, havendo uma parcela da sociedade que clama por mais leis de natureza ambiental, e leis cada vez mais rígidas.

Sob outra perspectiva, vários setores vêm insistindo na necessidade de racionalização das disposições legais, simplificando-se os procedimentos autorizativos em matéria ambiental, sendo muitas vezes apresentada essa discussão, de forma equivocada, como um embate entre os objetivos de preservação e de desenvolvimento.

Sem dúvidas, o excesso de leis, suas constantes mudanças, e a pluralidade de requisitos legais que tratam o mesmo assunto de forma diversa, é um dos principais fatores que geram insegurança jurídica e aumentam o chamado “custo-Brasil”, sem a necessária contrapartida em termos de eficácia.

Necessário dizer que temos, atualmente, um número estimado de cerca de 64.212[2] (sessenta e quatro mil, duzentos e doze) atos normativos e regramentos técnicos ambientais vigentes no País, dentre as quais apresentaremos abaixo uma estratificação por (i) origem e (ii) tipologia:

1. Por origem do ato normativo:

Federais	11.583
Estaduais	22.901
Municipais	28.600
Nbr	1.128
Total:	64.212

 

2. Por tipos normativos:

Leis	27.667
Decretos	9.619
Instruções normativas	2.955
Portarias	9.040
Deliberações	1.550
Decretos-Lei (ainda vigente)	77
Resoluções	7.614
NBRs	1.172
Normas IBAMA	968

 

Válido mencionar que tais números compilados são oriundos de mais de 20 (vinte) anos de levantamentos da empresa Verde Ghaia, no que concerne à captação de normas, atualmente desenvolvida por meio de sistemas de buscas baseados em inteligência artificial (IA).

Esse número é assustador e enseja diversas reflexões.

Na verdade, a legislação ambiental brasileira é frequentemente apontada como uma das mais avançadas do mundo, podendo, em algumas matérias específicas, ser comparada, pelo menos sob o aspecto formal, com a estrutura normativa de países hoje na vanguarda em termos de gerenciamento das questões ligadas à preservação dos recursos ambientais e à promoção da sustentabilidade do desenvolvimento econômico.

A Constituição de 1988, ao dedicar todo o Capítulo VI do Título VIII ao meio ambiente, estabeleceu, de maneira praticamente inédita nas constituições do mundo ocidental, as bases estruturantes da política ambiental do País, incorporando ao discurso constitucional instrumentos de gestão pública de indiscutível envergadura, como o Estudo de Impacto Ambiental, ou mesmo a inovadora aceitação da responsabilidade penal da pessoa jurídica.

Impulsionada e dinamizada após a realização da ECO-92, a política ambiental no Brasil apresenta, por outro lado, um nível razoável de institucionalização, articulando-se os órgãos ambientais públicos no âmbito do chamado Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), com projeções nas esferas federal, estadual e municipal, atuando na formulação e execução de planos, programas e normas definidoras das diretrizes relacionadas à preservação do meio ambiente e à manutenção do equilíbrio ecológico.

Todo esse arcabouço jurídico-institucional, no entanto, padece de problemas crônicos de efetividade. Não obstante termos uma legislação abrangente, padrões de qualidade ambiental equiparáveis a alguns dos mais rigorosos países desenvolvidos, sanções penais e administrativas suficientemente expressivas e órgãos ambientais legalmente dotados das devidas atribuições para o exercício do poder de polícia, os resultados concretos em termos de melhoria da qualidade dos parâmetros relacionados ao meio ambiente são, em geral, excessivamente demorados, pouco significativos ou incompatíveis com o ritmo de agravamento dos problemas ambientais associados ao crescimento das necessidades econômicas da sociedade brasileira.

De fato, a legislação ambiental brasileira tem sido considerada referência por muitos autores e instituições internacionais.

As pesquisadoras Joana Chiavari Climate Policy Initiative (CPI) & Núcleo de Avaliação de Políticas Climáticas da PUC-Rio (NAPC/PUC-Rio) e Cristina Leme Lopes Climate Policy Initiative (CPI) & Núcleo de Avaliação de Políticas Climáticas da PUC-Rio (NAPC/PUC-Rio), realizaram, em 2017, um trabalho comparativo da legislação brasileira ambiental do Brasil em relação a outros seis países: Canadá, Estados Unidos, França, Alemanha, China e Argentina.

Foi um estudo desenvolvido dentro da plataforma “Projeto Iniciativa para o Uso da Terra”- INPUT, composto por uma equipe de especialistas que trazem ideias inovadoras para conciliar a produção de alimentos com a proteção ambiental. O INPUT visa a avaliar e influenciar a criação de uma nova geração de políticas voltadas para uma economia de baixo carbono no Brasil. O trabalho produzido pelo INPUT é financiado pela Children’s Investment Fund Foundation (CIFF), por meio do Climate Policy Initiative. www.inputbrasil.org.

As pesquisadoras concluem em seu trabalho:

“A legislação florestal e ambiental brasileira se destaca no contexto internacional, principalmente se levarmos em consideração a relevância que o país possui nos esforços globais para garantir a segurança alimentar e a mitigação das mudanças climáticas. O novo Código Florestal Brasileiro (Lei nº 12.651/2012) regulamenta o uso e a proteção de florestas e demais formas de vegetação em terras públicas e privadas e estabelece regras rígidas de proteção de APP, além de exigir que todos os imóveis rurais mantenham área de Reserva Legal para a conservação da biodiversidade, sem qualquer compensação ou incentivo econômico. Apesar disso, o novo Código Florestal ainda precisa ser implementado e somente após a sua efetiva implementação, com adequado monitoramento, fiscalização e respeito às regras, é que o Brasil será capaz de emergir como um líder mundial na proteção ambiental e poderá criar as condições necessárias para conciliar a crescente produção agrícola com a proteção de suas florestas”.

É inescondível, entretanto, que importantes segmentos da sociedade têm restrições ao modelo de gestão socioambiental vigente no País.

Estudo da Confederação Nacional da Industria, apresentado em novembro de 2019, mostrou que 95,4% dos empresários industriais, entendem que o licenciamento ambiental ( onde se concentram um grande número de obrigações legais) é uma ferramenta importante para preservação do meio ambiente. Porém, para 55,2% deles, o modelo atual de legislação não é eficiente.

Os empresários alegam que a principal falha do licenciamento é o excesso de burocracia. Entre os pontos destacados estão a demora na análise e na resposta dos órgãos envolvidos, além dos altos custos acarretados pela contratação de empresas de consultoria para elaboração dos estudos. Ainda de acordo com os ouvidos pela CNI, não há clareza nas informações oficiais e a legislação é de difícil compreensão, atrelada à insegurança jurídica.

Em linhas gerais, a regulamentação da política ambiental brasileira segue uma orientação preponderante voltada para os instrumentos de comando e controle, baseados na regulação direta das atividades econômicas utilizadoras de recursos ambientais. Mecanismos de natureza econômica ainda têm um emprego pouco significativo na gestão ambiental pública, embora venha ocorrendo um progressivo interesse por sua utilização. De fato, ao enumerar os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei n. 6.938/1981 praticamente se limita a estabelecer os instrumentos de controle de uso dos recursos ambientais, servindo como isolada exceção o inciso V, que menciona os incentivos à produção e à instalação de equipamentos, bem como à capacitação tecnológica para a melhoria da qualidade do meio ambiente:

“Art. 9º São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

I – o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;

II – o zoneamento ambiental;

III – a avaliação de impactos ambientais;

IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

V – os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;

VI – a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas

VII – o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;

VIII – o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;

IX – as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.

X – a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA;

XI – a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;

XII – o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais;

XIII – instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.”

Tais instrumentos, grosso modo, convergem para duas formas de atuação do Poder Público na condução da Política Nacional do Meio Ambiente: a disciplina das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras ou degradadoras e o planejamento e a implementação de ações públicas de proteção e conservação dos recursos naturais.

Na verdade, o conceito ampliado da questão socioambiental, inclui de forma sinérgica, muitas atividades amparadas por legislação específica, vinculada a atividades econômicas, de saúde, de gestão, de desenvolvimento setorial, de educação, nos meios urbanos e rurais, dentre outros.

Com essa complexidade, pode-se colocar em análise o conceito da Equação Impossível formulado por OSCAR MOTOMURA, que se vincula a situações altamente desafiadoras e aparentemente sem solução:

“Quanto mais difícil uma equação, mais atraente ela é, porque exige ‘criatividade radical’, a descoberta de caminhos inéditos e soluções jamais testadas antes”.

Nesse contexto, como formular e implementar políticas públicas e fazer gestão socioambiental com tantos interesses contrapostos e com amparo em mais de 60 mil exigências legais?

São ingredientes dessa equação: complexidade, interesses múltiplos e divergentes, esforço de melhoria contínua, iniciativas intermináveis e muitas vezes conflitantes, insatisfação coletiva, prejuízo para o desenvolvimento sustentável, proteção da natureza e melhoria da qualidade de vida da população.

A nova Lei em gestação no Congresso, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental, é bem vinda, necessária, mas não será uma panaceia.

Da mesma forma, a recém promulgada “Lei da Liberdade Econômica”, de nº 13.874/2019, mas, sozinha, não será suficiente para alavancar a economia de forma isolada, azeitando obrigações inclusive na seara ambiental.

Importante registrar a iniciativa do Governo Federal de atacar de frente o elevado número de atos normativos, quando publicou o Decreto 10.139, de 29 de novembro de 2019 que determinou a revisão desses atos de todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, além de autarquias e fundações. Ele prevê uma ampla revisão de todas as normas inferiores ao decreto, com o objetivo de avaliar, atualizar, simplificar e consolidar os atos legais, eliminando normas obsoletas, reduzindo a complexidade dos processos, fortalecendo a segurança jurídica e, como consequência direta e mais importante – reduzindo o Custo Brasil.

Devemos entender que as legislações precisam se complementar com boas práticas de gestão, sejam ambientais, financeiras, de riscos, de saúde e segurança, de regras de compliance, de normas ISO, de processos, de performance, conhecimento, capacitação, responsabilidade socioambiental, dentre outras.

Legislações restritivas devem ser acompanhadas de legislações, planos e programas com políticas de agregação, integridade, oportunidades, benefícios e estímulos.

A aplicação eficaz dos instrumentos legais ambientais pressupõe ainda plena estruturação e capacitação dos órgão públicos vinculados ao tema, bem como empresas conscientes, com boas práticas e comprometimento com o desenvolvimento responsável.

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Notas:

[1] Deivison Pedrosa é CEO da empresa Verde Gahia, Enio Fonseca é Superintendente do IBAMA no Estado de Minas Gerais e Ricardo Carneiro é sócio-diretor do Escritório Ricardo Carneiro Advogados Associados.

[2] Dado extraído do Sistema Sogi- Verde Ghaia em 11.2019.