A insegurança que ameaça o Termo de Ajustamento de Conduta

por Rodrigo Passaretti.

O Termo de Ajustamento de Conduta – TAC é um importante instrumento jurídico que tem por objetivo resolver, de forma extrajudicial e definitiva, os conflitos que envolvem direitos que afetam um grupo determinado ou indeterminado de pessoas.

Criado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, foi posteriormente consagrado pelo Código de Defesa do Consumidor, que inseriu o parágrafo 6º ao artigo 5º[1] na Lei da Ação Civil Pública, permitindo, assim, a utilização do TAC como verdadeiro instrumento de defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.

Nas palavras de Hugo Nigro Mazzilli[2], “o compromisso de ajustamento de conduta é um termo de obrigação de fazer ou não fazer, tomado por um dos órgãos públicos legitimados à propositura de ação civil pública ou ação coletiva, mediante o qual o causador do dano a interesse transindividuais se obriga a adequar sua conduta às exigências da lei, sob pena de cominações pactuadas no próprio instrumento, o qual terá forca de título executivo extrajudicial”.

No que se refere ao direito ambiental, é usual que no curso do processo de licenciamento para intervenções e construções de empreendimentos de diversas naturezas os órgãos de fiscalização e, principalmente, o próprio Ministério Público, instaurem procedimentos administrativos e inquéritos civis por entenderem que a intervenção pretendida violaria a legislação ambiental. Em outros casos, apenas por entenderem que a compensação ambiental exigida pelo órgão licenciador seria insuficiente, mesmo que estabelecida na forma lei, considerando o aspecto subjetivo que, muitas vezes, permeia essa análise.

Ao se deparar com esses procedimentos, embora cientes da legalidade do licenciamento executado, é comum que os interessados celebrem um TAC com o órgão legitimado para encerrar o procedimento de maneira segura, previsível e, sobretudo, economicamente viável, afastando a hipótese de ajuizamento de ação civil pública ou coletiva, a qual, além de custosa, demandaria longo período até decisão definitiva, com riscos, inclusive, de paralisação do licenciamento e/ou das obras pretendidas[3].

Para a sociedade, a celebração do TAC também se mostra positiva, na medida em que o suposto dano ambiental seria reparado de maneira imediata, efetiva e econômica, sem percorrer os percalços, incertezas e custos do processo judicial, como é, por exemplo, a perícia técnica a ser custeada pelo erário, ante a aplicação analógica da súmula 232/STJ pelos Tribunais Superiores[4].

Todavia, as vantagens propagadas acima estão em risco de não mais se concretizarem. Isso porque, infelizmente, tem-se vivido, com maior recorrência nos últimos anos, situações em que, mesmo após celebrar o TAC e realizar a compensação ambiental prevista no referido instrumento, a ação civil pública acaba por ser ajuizada, pelo próprio tomador do TAC, em face do mesmo empreendedor que firmou o acordo.

Nestas ações, comumente, a causa de pedir suscitada está diretamente relacionada ao suposto dano ambiental que fora objeto do ajustamento firmado. Como fundamento, os autores suscitam que o TAC detém natureza de garantia mínima, vocacionando-se apenas à adoção de medidas iniciais para proteção e reparação do meio ambiente, de modo que remanesceria, contudo, interesse de agir para requerer em juízo reparações mais amplas, ou de natureza diversa daquela definida no TAC[5], mas relacionadas ao mesmo projeto licenciado.

A questão que ora se coloca para reflexão[6] é se há a devida segurança jurídica ao se firmar um TAC para compensação ambiental, mesmo ciente do risco de que, posteriormente, poderá ser ajuizada ação civil pública pelo próprio órgão tomador do acordo, na qual se discutirá exatamente as premissas do TAC, a legalidade e a constitucionalidade da legislação que o fundamentou ou, até mesmo, a suficiência daquela compensação anteriormente pactuada.

A resposta é negativa, principalmente se for considerado o fato de que, por diversas vezes, essa mudança de postura se dá por aspectos meramente subjetivos ocasionados pelas mudanças de governo, de entendimento sobre determinado assunto – dado o dinamismo e complexidade das questões ambientais – ou, em alguns casos, apenas pela mudança do agente público responsável por celebrar o referido termo.

Cita-se, como exemplo, alguns TACs firmados pela Promotoria de Meio Ambiente de São Paulo, nos quais os interessados se comprometeram a seguir os parâmetros de reabilitação de áreas contaminadas estabelecidos pela CETESB e, pouco depois, foram surpreendidos com ações civis públicas nas quais a mesma Promotoria sustenta a ilegalidade e inconstitucionalidade de tais parâmetros.

Com o devido respeito aos defensores de tal teoria, a possibilidade de se proceder, de forma unilateral, à verdadeira revisão dos termos de ajustamento de conduta contradiz não só a legislação processual[7] como também a natureza jurídica de título executivo extrajudicial que, por expressa previsão legal, presume liquidez, exigibilidade e certeza da obrigação nele prevista[8].

Essa postura também vai de encontro com as atuais tendências de desjudicialização não só das questões ambientais como das demais questões que envolvem os direitos coletivos, violando, inclusive, as premissas estabelecidas pela Resolução n.º 118/2014 do Conselho Nacional do Ministério Público[9], que reconhece, de maneira expressa, que a adoção de mecanismos de autocomposição pacífica dos conflitos, controvérsias e problemas é uma tendência mundial, decorrente da evolução da cultura de participação, do diálogo e do consenso e também a importância da prevenção e da redução da litigiosidade e que as controvérsias e os conflitos envolvendo o Poder Público e os particulares, ou entre estes, notadamente aquelas de natureza coletiva, podem ser resolvidas de forma célere, justa, efetiva e implementável.

Em síntese, não se olvida da importância do termo de ajustamento de conduta como instrumento jurídico relevante para a resolução extrajudicial de conflitos que envolvem direitos transindividuais. Todavia, a alegação de que o TAC detém natureza de garantia mínima, utilizada como subterfúgio para sua flexibilização e revisão unilateral, viola os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, causa prejuízos ao interessado e à própria sociedade, atentando, de maneira direta, à segurança jurídica, cuja observância se mostra necessária não só para a garantia do Estado Democrático de Direito como também para possibilitar a retomada do desenvolvimento econômico sustentável.

São por essas razões que a postura de revisão do TAC deve ser analisada com considerável cautela, sob pena de se colocar em risco as vantagens propagadas pela legislação de regência e a própria existência desse instrumento. Se o interessado não vislumbrar a devida segurança jurídica ao celebrar um TAC, o instituto tende a perder totalmente sua razão de ser.

Bibliografia:

ANDRADE Adriano, MASSON Cleber, ANDRADE Landolfo, Interesses difusos e coletivos esquematizado, 5. ed. rev., atual. e ampl., Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2015.

CABRAL, Antonio do Passo, As convenções processuais e o termo de ajustamento de conduta in Coleção Repercussões do Novo CPC – Ministério Público, Coord. Robson Renault Godinho e Susana Henriques da Costa, Salvador: Juspodivum, 2015.

GRELA Fernando, in Ação Civil Pública Lei 7347/1985 – 15 anos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.

LEONEL, Ricardo de Barros, Manual do processo coletivo, 2. ed. rev., atual. e ampl., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 27ª edição – São Paulo: Saraiva, 2014.

_____________________ O inquérito Civil – Investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e audiências públicas, São Paulo: Saraiva, 2015.

NERY, Ana Luiza de Andrade. Compromisso de Ajustamento de Conduta. Teoria e Análise de casos práticos. 2ª edição – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012.

RODRIGUES, Geisa de Assis Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: teoria e prática – 3ª edição – Rio de Janeiro: Forense, 2011.

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Notas:

[1] Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante combinações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial

[2] O inquérito Civil – Investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e audiências públicas, São Paulo: Saraiva, 2015, p. 304

[3] Trata-se, na verdade, de legítima expectativa do interessado, reconhecida, inclusive, pela doutrina especializada: “Nos compromissos de ajustamento de conduta, de um lado, o causador do dano se obriga a ajustar sua conduta às exigências da lei; de outro lado, o tomador do compromisso em nada transige: apenas estará implicitamente aceitando deixar de promover ação civil pública contra o causador do dano” (Hugo Nigro Mazzilli, A defesa dos interesses difusos em juízo, 26 Ed., São Paulo: Saraiva, 2013, p.460).

[4] Esse entendimento foi submetido à nova análise e foi mantido pela 1ª Turma do STJ em julgamento ocorrido em 11/04/2019 (RMS n.º 59.267/SP). Em sentido contrário, merece destaque a decisão monocrática proferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski (ACO 1.560) que carreou ao MP a obrigação de pagamento dos honorários periciais ante a previsão do artigo 91 do CPC/2015.

[5] Nesse sentido: Fernando Grela, in Ação Civil Pública Lei 7347/1985 – 15 anos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. Em sentido contrário, Antonio do Passo Cabral, As convenções processuais e o termo de ajustamento de conduta in Coleção Repercussões do Novo CPC – Ministério Público, Coord. Robson Renault Godinho e Susana Henriques da Costa, Salvador: Juspodivum, 2015.

[6] Vale ressaltar que esse artigo não pretende analisar situações em que, por conveniência dos envolvidos e observadas as peculiaridades do caso concreto, o TAC a ser celebrado venha a tratar exclusivamente de uma das possíveis causas de pedir de eventual ação coletiva.

[7] Sobre a falta de interesse de agir: “Para nós, a perda do interesse somente ocorreria se o objeto da ação civil pública e o do compromisso fossem idênticos, ou se o objeto da ação estivesse contido no do compromisso” (Hugo Nigro Mazzilli, A defesa dos interesses difusos em juízo, 26 Ed., São Paulo: Saraiva, 2013, p.460).

[8] Art. 783 do Código de Processo Civil.

[9] Dispõe sobre a Política Nacional de Incentivo à Autocomposição no âmbito do Ministério Público e dá outras providências.

– Coluna “Direito Ambiental em Debate”

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