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Decisão do STF define atribuições do MPF para apurar danos ambientais

“Cabe ao Ministério Público Federal (MPF) apurar possíveis danos ambientais decorrentes de construção de empreendimento próximo ao Parque Nacional do Iguaçu, no Paraná, uma vez que o local é administrado por órgão federal. A decisão é da ministra Cármen Lúcia, do Supremo Tribunal Federal (STF), na Ação Cível Originária (ACO) 2663, da qual é relatora.

O Ministério Público do Estado do Paraná, tendo sido informado da construção de estrada em área de preservação permanente do Rio Tamanduá, causando dano ambiental na chamada Zona de Amortecimento (nas proximidades de 10km) do Parque Nacional do Iguaçu, suscitou o conflito negativo de atribuições e argumentou que os danos ambientais retratados nos autos atingiram interesse da União. Dessa forma, a atribuição para promover a investigação seria do MPF.

O procurador-geral da República opinou pelo reconhecimento da atribuição do MPF na apuração do caso. De acordo com o PGR, ‘está caracterizado o interesse da União, como instituidora e gestora da unidade de conservação possivelmente afetada’.

Para a ministra Cármen Lúcia, a manifestação do chefe do Ministério Público da União, ao reconhecer a atribuição do MPF para atuar no processo, encerra a controvérsia.

Além disso, de acordo com a ministra, a União, responsável pela administração da área preservada, é interessada no processo. ‘Nos termos do artigo 1º da Resolução Conama 428/2010, a simples potencialidade de o empreendimento causar dano à Unidade de Conservação ou sua Zona de Amortecimento condiciona o licenciamento à autorização do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação, bastando, consequentemente, definir a atribuição inicial do Ministério Público Federal para as investigações’, disse.

Em sua decisão, a relatora esclareceu que cabe ao MPF a apuração dos fatos denunciados e a coordenação das eventuais medidas de natureza cível a serem adotadas na apuração de irregularidades ambientais na área do Parque Nacional de Iguaçu”.

 

Notícia publicada pelo STF em 03/11/2015, referente à ACO nº 2663.

 

Confira a íntegra da decisão:

 

ACO 2663 / PR – PARANÁ

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA

Relator(a):  Min. CÁRMEN LÚCIA

 Julgamento: 25/10/2015

 Partes

AUTOR(A/S)(ES)  : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ

PROC.(A/S)(ES)  : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ

RÉU(É)(S)  : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

 

Decisão

 

CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E ESTADUAL. CONSTRUÇÃO DE EMPREENDIMENTO PRÓXIMO AO PARQUE NACIONAL DO IGUAÇU. ZONA DE AMORTECIMENTO. ADMINISTRAÇÃO POR ÓRGÃO FEDERAL. APURAÇÃO DE POSSÍVEIS DANOS AMBIENTAIS. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL.

 

Relatório

 

1. Conflito negativo de atribuições apresentado no Supremo Tribunal Federal, em 5.5.2015, autuado como ação cível originária, objetivando-se a solução de conflito negativo de atribuições entre o Ministério Público do Paraná e o Ministério Público Federal, para apuração de potenciais infrações ambientais na Zona de Amortecimento do Parque Nacional do Iguaçu.

Em 27.4.2014, Claudio Humberto Mattos Matunaga noticiou que, por efeito do empreendimento imobiliário Royal Boulevard Yacht Residence & Resort, no Município de Foz do Iguaçu/PR, teria sido iniciada a construção de estrada em área de preservação permanente do Rio Tamanduá, a causar dano ambiental nas proximidades do Parque Nacional do Iguaçu.

Informada pelo Escritório Regional do Ibama em Foz do Iguaçu e pelo Chefe do Parque Nacional do Iguaçu de que o empreendimento não alcançaria a área daquele Parque Nacional, a Procuradoria da República no Município de Foz do Iguaçu/PR declinou da respectiva atribuição, determinando a remessa do procedimento ao Ministério Público do Paraná (fls. 77-80), procedimento aprovado pela Quarta Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal (fls. 82-83).

Em 9.4.2015, o Promotor de Justiça da Nona Promotoria de Justiça de Foz do Iguaçu suscitou o presente conflito negativo de atribuições, argumentando que “os danos ambientais retratados nos presentes autos ocorreram na Zona de Amortecimento do Parque Nacional do Iguaçu, atingindo, assim, interesse da União, com o que a atribuição para promover a investigação da conduta da qual eles foram resultado é do Ministério Público Federal” (fl. 121).

2. Em 4.5.2015, o presente conflito negativo de atribuições foi autuado neste Supremo Tribunal como Ação Cível Originária n. 2.663/PR.

3. Em 19.10.2015, o Procurador-Geral da República manifestou-se pela “restitui[ção d]os autos para baixa do feito no âmbito do Supremo Tribunal Federal e ulterior devolução, para encaminhamento ao Ministério Público Federal”(fls. 130-149).

Examinados os elementos havidos nos autos,  DECIDO.

4. O objeto da presente ação cível originária é a definição da atribuição do Ministério Público Federal ou do Ministério Público do Paraná para apurar possíveis danos ambientais na Zona de Amortecimento do Parque Nacional do Iguaçu.

5. O presente conflito de atribuições deve ser conhecido.

6. Em 28.9.2005, ao julgar a Petição n. 3.528/BA, Relator o Ministro Marco Aurélio, este Supremo Tribunal reconheceu sua competência para solucionar conflito de atribuições entre órgãos no Ministério Público de diferentes entidades da federação, conforme previsto no art. 102, inc. I, al. f, da Constituição da República:

“COMPETÊNCIA – CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES – MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL VERSUS MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. Compete ao Supremo a solução de conflito de atribuições a envolver o Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual. CONFLITO NEGATIVO DE ATRIBUIÇÕES – MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL VERSUS MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL – ROUBO E DESCAMINHO. Define-se o conflito considerado o crime de que cuida o processo. A circunstância de, no roubo, tratar-se de mercadoria alvo de contrabando não desloca a atribuição, para denunciar, do Ministério Público Estadual para o Federal” (PET n. 3.528/BA, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 3.3.2006).

7. O parecer suscita preliminar sobre a competência do Procurador-Geral da República para dirimir os conflitos de atribuições entre os órgãos do Ministério Público, citando decisões monocráticas deste Supremo Tribunal nesse sentido (ACO n. 2.079/MT, ACO n. 1.585/RJ e ACO n. 1.642/MG, todas de relatoria do Ministro Teori Zavascki).

Embora a controvérsia relativa à competência para a solução de conflitos de atribuições sobre órgãos do Ministério Público esteja em reapreciação pelo Plenário deste Supremo Tribunal (ACO n. 1.394, Relator o Ministro Marco Aurélio), até a conclusão do julgamento é de se adotar a orientação ainda predominante no Tribunal, que afirma sua competência para apreciar a questão.

8. No mérito, o Procurador-Geral da República opina pelo reconhecimento da atribuição do Ministério Público Federal para apurar os fatos narrados nos autos, ponderando:

“No presente caso, tem razão o Ministério Público do Estado do Paraná.     Divergem as partes sobre a atribuição para a condução de procedimento investigatório da prática de danos ambientais, decorrentes da construção de empreendimento em área próxima ao Parque Nacional do Iguaçu, no Estado do Paraná.

A controvérsia passa pela definição do limite do entorno a ser considerado para fins de proteção ambiental, se de 3 (três) ou de 10 (dez) quilômetros. Há dúvida, no ponto, sobre a legislação aplicável, fixadora da zona de amortecimento ou de transição, e não sobre qual o órgão com atuação quando conhecidos os limites da obrigatória proteção.

O Parque Nacional do Iguaçu é unidade de conservação federal de proteção integral, administrada pelo ICMBio, extensiva tal gestão sobre a zona de amortecimento da unidade, esta definida como “o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade” (Lei 9985/2000).

O Ministério Público estadual entendeu aplicáveis o Decreto 99274/1990 (art. 27) e a Resolução/Conama 13/1990, que dispõem:

“Art. 27. Nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota ficará subordinada às normas editadas pelo Conama”.

“Considerando a necessidade de estabelecer-se, com urgência, normas referentes ao entorno das Unidades de Conservação visando a proteção dos ecossistemas ali existentes, RESOLVE:

Art. 1º – O órgão responsável por cada Unidade de Conservação, juntamente com os órgãos licenciadores e de meio ambiente, definirá as atividades que possam afetar a biota da Unidade de Conservação.

Art. 2º – Nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota, deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente.

Parágrafo Único – O licenciamento a que se refere o caput deste artigo só será concedido mediante autorização do responsável pela administração da Unidade de Conservação”.

Tais atos não têm aplicação ao caso, todavia, o primeiro porque destinado a disciplinar especificamente as Estações Ecológicas, como por ele próprio previsto, e a segunda em razão de haver sido expressamente revogada pela Resolução/Conama 428/2010 (art. 8o1)-

E, em verdade, da própria Resolução/Conama 428/2010 que ressai, salvo melhor juízo, o interesse do órgão federal. Veja-se, como também notado pelo Ministério Público Estadual, que os dispositivos que tratam dos limites do entorno que merece proteção excepcionam os casos em que já há zona de amortecimento estabelecida:

“Art. 1º O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação.

§1° Para efeitos desta Resolução, entende-se por órgão responsável pela administração da UC, os órgãos executores do Sistema Nacional de Unidade de Conservação (SNUC), conforme definido no inciso III, art. 6o da Lei n° 9.985, de 18 de julhode 2000.

§2° Durante o prazo de 5 anos, contados a partir da publicação desta Resolução, o licenciamento de empreendimento de significativo impacto ambiental, localizados numa faixa de 3 mil metros a partir do limite da UC, cuja ZA não esteja estabelecida, sujeitar-se-á ao procedimento previsto no caput, com exceção de RPPNs, Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e Áreas Urbanas Consolidadas

(…)

Art. 5o Nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA/RIMA o órgão ambiental licenciador deverá dar ciência ao órgão responsável pela administração da UC, quando o empreendimento:

I — puder causar impacto direto em UC;

II – estiver localizado na sua ZA;

III – estiver localizado no limite de até 2 mil metros da UC, cuja ZA não tenha sido estabelecida no prazo de até 5 anos a partir da data da publicação desta Resolução”.

Conforme dispõe o art. 25 da Lei 9.985/2000, as zonas de amortecimento das unidades de conservação podem ser definidas por ato do órgão responsável por sua administração:

“Art. 25. As unidades de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos.

§ 1- O órgão responsável pela administração da unidade estabelecerá normas específicas regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos de uma unidade de conservação.

§ 2- Os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos e as respectivas normas de que trata o § 1- poderão ser definidas no ato de criação da unidade ou posteriormente.

No caso do Parque Nacional do Iguaçu, criado pelo Decreto 1035/1939, há Plano de Manejo 2 estabelecendo:

“A Zona de Transição do PNI abrange 10 km de raio a partir dos limites legais circundantes do Parque, tem uma superfície calculada em torno de 2.565km2, estando envolvidos quatorze municípios do oeste e do sudoeste do Paraná, quais sejam: Foz do Iguaçu, São Miguel do Iguaçu, Santa Terezinha de Itaipu, Serranópolis do Iguaçu, Medianeira, Matelândia, Vera Cruz do Oeste, Ramilândia, Céu Azul, Santa Tereza do Oeste, Lindoeste, Santa Lúcia, Capitão Leônidas Marques e Capanema (Quadro 19)”.

Em narrativa dos diversos problemas que afetam a Zona de Transição (ou Zona de Amortecimento) do PNI, segue o ato:     “Tendo em vista tais impactos ambientais e com o objetivo de orientar o uso e a ocupação do solo de forma mais sustentável, evitando a insularização e a consequente degradação do PNI, algumas medidas devem ser implementadas na região, envolvendo a totalidade dos quatorze municípios.

As ações precisam, prioritariamente, atingir as áreas situadas na Zona de Transição, ou seja, nas propriedades situadas no raio de 10 km no entorno da UC e que estão subordinadas às normas editadas pelo CONAMA. Nessas áreas, o controle de uso e ocupação do solo deveria ser maior e calcado em um regulamento específico, a fim de transformar tais áreas em zona-tampão efetiva”.

O exposto tem inegável influência sobre o interesse da União ou do órgão federal ambiental no deslinde da apuração, parecendo equivocada, seguindo o termos da resolução invocada, a informação do ICMBio de que não há necessidade de anuência daquele órgão, seja o empreendimento caracterizado como de relevante impacto ambiental, seja na hipótese de se estar diante de obra que dispensa o EIA/RIMA.

Em outros termos, até mesmo para afirmar a inexistência de interesse federal e afastar eventual omissão do ICMBIO, cabe ao Ministério Público Federal formar juízo de valor.

O tema, por sinal, não é novo e já foi objeto de sucessivas manifestações do Superior Tribunal de Justiça, das quais se destaca:

AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICEN-CIAMENTO AMBIENTAL. ZONA DE AMORTECIMENTO DO PARQUE NACIONAL DE JERICOACOARA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

1. Em se tratando de proteção ao meio ambiente, não há falar em competência exclusiva de um ente da federação para promover medidas protetivas. Impõe-se amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo, bem como da competência para o licenciamento.

2. O domínio da área em que o dano ou o risco de dano se manifesta é apenas um dos critérios definidores da legitimidade para agir do parquet federal. Ademais, o poder-dever de fiscalização dos outros entes deve ser exercido quando a atividade esteja, sem o devido acompanhamento do órgão competente, causando danos ao meio ambiente.

3. A atividade fiscalizatória das atividades nocivas ao meio ambiente concede ao IBAMA interesse jurídico suficiente para exercer seu poder de polícia administrativa, ainda que o bem esteja situado em área cuja competência para o licenciamento sejado município ou do estado.

4. Definida a controvérsia em sentido contrário à posição adotada no aresto estadual, deve ser provido o agravo regimental para dar provimento ao recurso especial, reconhecer a legitimidade do Ministério Público Federal e determinar o regular prosseguimento da ação. Agravo regimental provido.

(AgRg no REsp 1373302/CE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/06/2013, DJe 19/06/2013)

(…)

Caracterizado o interesse da União, como instituidora e gestora da unidade de conservação possivelmente afetada, é, em conseqüência, do Ministério Público Federal a atribuição para conduzir a apuração.

Ante o exposto, o Procurador-Geral da República restitui os autos para baixa do feito no âmbito do Supremo Tribunal Federal e ulterior devolução, para encaminhamento ao Ministério Público Federal.”

9. Ressalte-se, de início, que a manifestação do Procurador-Geral da República, e chefe do Ministério Público da União, ao reconhecer a atribuição do Ministério Público Federal para atuar no processo, encerra a controvérsia posta em apreciação, por não mais se estar diante de conflito negativo de atribuição.     Nesse sentido, a decisão monocrática proferida na ACO n. 2.157, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJe 22.5.2014:

“No caso específico, o Ministério Público Federal, julgando-se sem atribuição, remeteu o processo ao Ministério Público Estadual. Aqui, a Procuradoria-Geral da República, em manifestação da sua autoridade maior, reconheceu ser atribuição do Ministério Público Federal para atuar no caso. Ora, essa manifestação é por si só suficiente para, à luz do princípio federativo, definir como de sua atribuição as medidas investigatórias que o caso reclama. Portanto, se conflito havia, a essa altura ele já não mais subsiste, muito menos com o quilate de relevante conflito federativo a ser dirimido pelo Supremo Tribunal Federal”.

10. Como assentado pelo Procurador-Geral da República, nos termos do art. 1º da Resolução Conama n. 428/2010, a simples potencialidade de o empreendimento causar dano à Unidade de Conservação ou sua Zona de Amortecimento condiciona o licenciamento à autorização do órgão responsável pela administração da Unidade de Conservação, bastando, consequentemente, definir a atribuição inicial nas investigações do Ministério Público Federal para as investigações.     A apuração dos fatos denunciados e eventuais medidas de natureza cível a serem adotadas na apuração de irregularidades devem ser coordenadas e promovidas pelo Ministério Público Federal, de acordo com o parecer do Procurador-Geral da República.

11. Pelo exposto, conheço da presente ação cível originária e declaro ser atribuição do Ministério Público Federal investigar os fatos narrados no Procedimento Preparatório n. MPF/PRM/FI/PR 1.25.003.006925/2014-13.

Remetam-se os autos à Procuradoria da República no Paraná.

Publique-se.

Brasília, 25 de outubro de 2015.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

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